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郑风田:为什么我国近年来农村陷入衰落?  

2009-01-04 21:52:34|  分类: 精准扶贫与乡村治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田:为什么我国近年来农村陷入衰落

郑风田

(中国人民大学)

 

 “世行共识”误导了我们农村的改革方向

我国乡村发展最宝贵的经验给丢掉了,那就是乡村基层政府在经济发展中的主导作用。某些向总理说实话的文章一直在无意或者有意地妖魔化乡村基层政府,而由世界银行(诺奖获得者STIGLITZ诉之为二流经济学者)主导的改革(他们每年通过资助政府核心决策部门从而影响中国的改革),使我国慢慢丢掉最适合我国乡村最宝贵的东西。如果听之任之,我国乡村的发展进展将大大延迟。

基层乡村政府曾经在我国农村改革发展中扮演关键角色,在国家、市场、社会三者之间的互动过程,政府直接参与当地经济发展,打破各种框框,协调资源起的相当大的作用。但在“世行共识”改革思想主导下,地方政府后来都被慢慢地退出企业,从参与者只能变成一个旁观者。

 

世行共识推崇的是什么东西?

世行所推崇的东西就是西方的小政府大市场,让政府在经济发展中尽量不作为,听之任之。这种模式在西方可能是适用的,但把它照搬到中国来,会出现各种问题。西方世界历史上一直都是由松散的城邦组成,政府在其中扮演很次要的角色。这种模式的一个典型特点就是小政府,由税收组成的公共财政养着他们,纳税人的概念也由此产生。所以西方这些国家的政治领导人一直都被描绘小丑型人物,成为社会的出气筒与嘲笑挖苦的对象。而我国几千年来的威权体制与西方迥异,通过有效的科举制度,大批的社会精英被吸纳到政府部门,成为精英阶层,从而对社会进行治理。这些精英阶层可以“国”为已任,造福一方。政府一般是经济发展的主导者与深度的参与者,纳税人的概念是没有的,因为政府本身往往是经济发展的发动机与主导者。

 

为什么乡村基层政府在我国农村发展中起关键角色?地方法团主义理论给出了解释

公共财政的概念也是从西方学来的,现在也变成了“普世”的概念了,也是一大奇观。但这恰恰丢掉了我们最宝贵的东西:地方法团主义(Local State Corporatism)。美国斯坦福知名华人学者JEAN OI提出的地方法团主义,被认为是引发中国乡村工业化,从而带动中国走向改革的最重要一步。而90年代一新自由主义思想主导的改革丢掉了这份最重要的法宝。

地方法团主义”或“地方市场社会主义”(Oi,1992,Lin, 1995) 理论,强调地方政府在当地经济发展中的作用,地方政府可以获得经济发展的剩余支配权,从而使得地方政府能够在市场竞争的压力下像企业家一样去经营社区企业(Oi, 1992; Walder, 1995),出现了不少“公司型村庄”。

戴慕珍(Jean Oi )从财政激励的角度对地方政府参与本地经济建设进行了分析,从而提出"地方法团主义"理论(Oi,1992;1995;1998;1999),该理论认为,中国的地方政府像企业家一样,在经济发展过程中,地方政府具有企业家的许多特征,地方官员完全像一个董事会成员那样行动, 协调其辖区内各种资源,比如贷款、土地使用,与各种管制单位的协调,开拓保护主义严重的外部市场等等,地方政府都发挥很大的作用。如果单独一家企业去做这些工作很难成功。 中国特殊的乡村国情使这种模式比较有效地整合各种资源,使乡村得到发展。

 从另外一个角度来看,乡村的封闭以及人才的外流,使我国乡村的人才一直是是人才WA地,这更显乡村精英人物在本地发展中的作用。了解我国乡村发展历史的人很清楚,我国乡村发展能人经济明显,而政府部门又吸引了大批的地方精英。不少村庄精英在本地发展中扮演重要角色。如果正确地发挥这些人的作用,我国的乡村工作化发展将快出许多。

 

 

地方政府在乡村经济发展中曾经功勋卓著

20世纪80-90年代,中国的乡镇企业取得了迅猛的发展,应该大部分归功于这种模式。1979年至1993年,乡镇企业产值占全国工业总产值的比重从9%提高到了27%(中国统计年鉴,1994);1982-88年乡镇企业工业产值的增长率平均为38.2%(Peter Harrold, 1992)。中国乡镇企业的异军突起带动了我国整体经济的起步。

 

看一看我国乡村发展比较好的地区,比如产值超亿或者上百亿的超级村庄,你会有一个很深的印象:这些超级村庄的背后都有一个精明能干的村庄干部精英,他们是超级村庄发展的导演与设计者,正是他们使这些村庄从贫穷走向富饶。我国乡村的政治精英与经济精英往往是一体的,比如华西村的吴仁保、永联村的吴栋材、浙江横店的徐文荣、山西大寨的郭凤莲等等。

比如江苏张家港的吴栋材,七十年代末期被派到一个刚成立不久的长江滩涂小村庄当村干部,由于他当过兵,做过生意,是个见过世面之人,在当上干部做的第一件事是带领大家挖塘养鱼,从而掘到村庄发展的第一桶金。后来他又看准时机,买了一个旧炼LU,开始一个村庄的大炼钢铁运动。而现在该村拥有的大钢厂已年产值200多亿。试想:如果没有这些乡村政治精英的参与,我国还能有80年代初的乡村工业化大繁荣吗?正是我国乡村基层政治精英没有被各种红线教条所束缚,他们发现市场短缺什么就生产什么,工厂建设也不用各种红线审,因为那是自己的地,用不着上级政府批,很快大量的乡镇企业产品占领了全国的市场。

 

乡村基层政府是如何一步步变成没牙的老虎?

而近年的改革,这些好的经验都慢慢地被丢弃,各种各样的多如牛毛,各种权力上收严重,干什么都有这批那审,这红线不能碰,那红线不能动。目前我国需要审批的东西不是多了,而是大大的增加。中国乡村发展的社区精英动员制被一点点砍断,基层政府成了没牙的老虎,各种红线捆着了他们的手脚。 审批慢慢把过去活力四射的乡村政府变成了没牙了老虎,基层政府动zHE被一票否决,也是一大奇观。原来虎虎有生机,带来农民致富的基层政府现在许多变成不作为,或者是难有作为了。 

 

很遗憾的是,近些年的土地红线慢慢把基层政府部门的权利都给收走了,基层政府在许多地方成了没牙的老虎,干这也不行,干那也不准。所以干脆什么都不干了。

 

基层政府带领本地人进行经济建设,这个当年的经验被世界主流的学者认为是中国最独特的一个经验,而很遗憾的事,这些年我们的改革却是在一步步地丢掉这个最宝贵的发展经验。让基层政府变成无作用的政府,把他们的手脚给捆着,拆乡并镇,精减人员,一直都是主流的声音。这个声音也是有很大的问题。基层政府的乱收费现象是现代的分税制改革使他们最宝贵的税源都被中央政府拿走了,中央财政连年高速增长而基层政府却没有钱发,这个制度应该调整。中央政府拿太多钱,不利于调动基层的工作积极性,原来的财政包干,分成都曾经在我国的经济发展中起到很好的作用。

 

请松绑,再松绑

如何充分发挥基层政府在经济发展中的作用是未来我国新农村建设能否成功的关键。目前的许多做法都需要调整,包括精减乡镇合并。因为我国人口密度太大,合并的结果会很许多原来的政府所在地发展失去省力。小政府大市场是适合西方选举治理的社会,我国的发展如果模仿这些东西,丢掉我们最宝贵的发展经验,可能使使我们未来的发展慢很多,失去很多的发展机遇。

 

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