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郑风田

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郑风田:“农地入市”的是与非  

2009-11-29 11:55:57|  分类: 社会热点问题评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近日围绕着农地入市,掀起各种争议。先是1117日《21世纪经济报道》讲浙江要“最快2010年元旦起将在全省推广农村集体土地入市,并逐步实现与城市国有土地‘同地、同价、同权’的健康流转模式”,之后是《华夏时报》讲国土部要让农村集体建设土地入市试点继续推广,以缓解土地供应紧张,打压居高不下的房价。再接着就是中国之声报道讲国土资源部回应说推广农村集体建设土地入市调控房价消息不属实。

各位看官惊奇了,为什么围绕着农地入市发生那么多差异很大的观点?其实主要原因还是我国的农地承担了太重的角色,既有中央政府担忧的粮食安全红线与基层稳定,又有基层政府发展的冲动与农民守着土地却难有作为的困境。中央与地方政府的目标不一致,基层政府与农民的目标矛盾是最核心的症结。而各种试点试验也基本上是在上述二者矛盾中寻找一种大家都能够接受的平衡。土地问题演变成平衡问题了。

 

被冠之以“土地革命”的各地动农民“宅基地”“承包地”的做法在全国各地,早已不是静悄悄的革命,而是遍地开花。

受小岗村30年前私下按手印“违法”分地一样,各地其实都在静悄悄地有意无意地冲撞法律红线,打农民“宅基地”“承包地”的主意。由于我国宪法规定城市土地属于国有,农村土地集体所有,城市化需要进行征地,农民的宅基地与承包地不能抵押贷款。但由于这个法律规定有太多的问题,实际上各地都在突破法律规定,遵循小岗经验,私下进行着各自的试验。当然,这也是中国改革三十年为什么能够成功的主要原因,按小平的话讲,叫“摸着石头过河”,允许试验试点。

除了大家都知道的重庆、成都的城乡统筹试验,近年来,在上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的一些县市,都在搞这种试验,不过各地的叫法不一样,比如江苏叫“农民集中居住”,浙江“嘉兴模式”叫“两分两换”, 天津与北京市的“宅基地换房” ,广东佛山的“农村宅基地换房”、“土地银行”等。各地叫法异,其实根本做法一样,那就是通过占补平衡,把农民的宅基地与承包地低价收回,以此获得更多的用地指标。

由于我国十八亿亩耕地红线所限,不少地方政府为了突破这条红线,就搞起了土地占补平衡术,就是把农民集中居住或者叫宅基地换房,把农民从原来的村庄迁出来,集中到一个地方政府或者开发商兴建的小区去居住,而农民原有的村庄宅基地、空闲地等就被当地政府拿走,“三通一平”之后高价出售或者搞占补平衡,农民的宅基地一般都比较大,这些做可以空出不少土地,通过宅基地换房多出的土地就可以不必经过审批就直接用于工业建设。

 

中央政府为什么要喊停?

上述各种“几分几换”,看一看各地的新闻报道,被宣传稿定位为“作用可谓是大大的”,,比如“提高了城市化率,有利于城乡统筹,农民收入提高了,土地利用率也大大地提高了”,单纯从报道来看,是属于“三赢”的好政策,农民、当地政府与开发商都高兴。既然那么多的好处,为什么中央政府不在全国推广,还动不动就喊停? 一方面是这些宣传实际上只有地方政府的一种声音,农民的声音和利益往往被代表了。另外一个主要的原因是中央政府与基层政府承担的目标责任不同。

中央政府要承担整个国家的粮食安全重任,还肩负国家的安全稳定责任。为了保护粮食安全,中央政府划出18亿亩红线,通过征地控制来约束地方政府占地冲动以此来保证粮食生产所需的土地。另外由于我国的农地事实上还承担着社会保障的重任,如果大量的农民失去土地,一旦遇到经济波动,将会带来严重的社会安全忧患。基于这两个方面的原因,中央政府出台对基层政府以各种借口征占农民土地,一直都是抱着警惕的看法,在基层政府脑子过热时,会动用权力浇点冷水或者出面喊停。

而基层政府的执政目标与中央政府差别很大,基层政府承担发展任务,目前我国的粮食安全政策其实存在太大的问题,粮食极不值钱,粮食的价格远远低于其价值,谁都知道“人是铁,饭是钢”的道理,但北京上海一平方米的房子要3万以上,而我国小麦玉米价格低得惊人。这样的粮食安全政策其实给基层政府一个明白无误的信号:种粮食是没有任何出路的,我国粮食大县也是经济穷县,所以基层政府就想法设法去把种粮的土地用来搞工业建设,政绩也漂亮,收入也高。

其实我国实行的低粮价的粮食安全政策是靠不着的,这种政策只能让各地地想法设法去占地搞别的,不让搞也得搞,禁是禁不着的。国家那么多,基层政府任意作点手段就过去了。所以如果想真正地解决这个矛盾,还必需调整目前低得可怕的粮食安全政策,让基层政府与农民切实地从种地中能够得到好处。

 

强势的基层政府与弱势的被置换农民

我国各地基层政府工业化冲动很强,但面临土地转用审批难关,所以近年来,各地基层政府都对这类做法很着迷,这种做法很快由部分地区自发试验演变成了地方政府强制推动的“政绩工程”。但由于没有处理好国家、地方政府以及被拆迁农户的利益,这一工程也带来了很大的社会问题。农民在宅基地换房过程中受损很大, 一些地方政府在实施过程中滥用行政权利现象也很严重,缺乏对农民意愿的基本尊重,不能保障农民的知情权与参与权,各地农民抵触比较大。

对宅基地换房的做法,我还是持保留态度。全国大部分地区的宅基地换房做法基本上都是以各种借口在打农民宅基地的主意,最终受损的还是农民,已引发了不少农民上访告状,引发农村的社会冲突,对我国的社会稳定不利。目前通行的宅基地换房模式基本上都是由政府主导、开发商主事、村集体卖地,而农村宅基地的主人---农民却鲜有声音,这是大部分农民的权益得不到有效保护的主要原因。去年党的十七届三中会已明确规定要授予农民永久的土地承包权,除了公益性的土地征用外,其他的商业土地开发都必须以市场行为来进行,一定要与农民进行商榷,让农民得到足额的补偿与社会保障。所以即使搞宅基地换房,也应该让农民而不是别的行为主体唱主角,包括村委会也不能代替村民。虽然我国农村土地属集体所有,但农民永久承包了土地之后,农民的宅基地与承包土地,村委会是没有权利乱调整的,不少地方已多次出现村委会拿走农民的土地作交易并产生很多问题,这种现象应避免。

 

宅基地是农民的土地权利,不经农民允许同意,别人无权侵占。目前大部分的宅基地换房,农民利益受损都很严重。

农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上,国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。然而,在推进农民集中居住的过程中,某些地方政府不顾国家相关法律规定,仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地,造成对农民土地财产权的严重侵害。我国每一年上访告状的70%以上的告状都是因为这些农民土地收益被无偿征占所造成的。

目前大部分地区的宅基地换房,普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题,主要表现在:一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;二是对宅基地不给予补偿,或只给予“合法确认”面积补偿;三是安置房一般还是集体土地产权证,不能直接上市交易,如果要变为可上市交易的房产,还必须补缴一部分土地出让金;四是补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。因此,不少农民认为政府强行推进宅基地换房侵害了他们的土地财产权,造成农民经济上的极大损失,同时加剧了他们对政府的不信任。

 

农民宅基地换房的“上楼致穷”现象

宅基地换房或者旧村改造,让农民上楼居住,某种程度上给农民的生活带来了太多的不便,尤其是那些没有稳定工作的农民,还要继续从事农业工作的农民更为严重。我国不少城市都出现“上楼致贫”现象,也就是说农民原来有自己的宅基地,一般都是一个大院子,可以种菜、取水,供暖烧坑都很方便,光亮也很好。但如果上楼居住,原来在宅基地居住时的隐性成本就成显性成本,比如物业费、水费、电费等都会大增,原来的院子可以养猪、鸡,现在都不能养了,原来的房子可以多建几间出租,现在也都不行了,这样的刚性成本增加是农民“上楼致穷”的主要原因。所以即使强制搞宅基地换房,一定要考虑农民上楼的显性成本,多给农民几套住房,以解决农民生活成本大幅度提高的问题。

 

不少宅基地换房破坏了我国传统农村的村落文化。

宅基地换房,一般都是打倒旧村庄另起墟灶,把原来有着百年甚至千年历史的旧村庄都给撤掉,这在某种程度上是在破坏传统农村的村落文化。因为新建的小区表面上看是光鲜的许多,但也失去了旧村落在人类传承历史方面的文化沉淀作用。如何在“宅基地换房”中保持这些传统村落的遗迹,给我们的后人多留一些文化历史遗产,是各级政府最需要考虑的事情。一个折衷的方法就是在开发过去中,一定要对旧村庄进行一定程度的保留与保护,不能一股脑地都当地“四旧”给拆了毁了。不少村落实际上就是古董,承载着千年的农村文化,一旦破坏了就永远再难以复原,就如建国初期北京的古城墙被破坏一样。

 

即使非要搞宅基地换房,也应该把宅基地的经营权利还给农民,以农民为主导,由农民决定如何经营、如何开发、用什么样的开发商,如何规划。部分政府主导的宅基地换房,一定要预留空间,考虑农民的生存与发展问题,商业项目一定要让农民占一半以上的股份,使宅基地开发中的土地增值收益让农民占大头。

 (评论者郑风田为中国人民大学教授)

 

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