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郑风田等:国际两种“治水”模式的反思  

2009-02-15 13:39:54|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 邱澄 中国人民大学

这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了,我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下,希望对未来我国建立良好的农田水利设施,长久解决干旱困扰问题能有所帮助。这篇博文主要讲各地在农水建设的经验及教训。

 

基础设施对于社会经济发展有着举足轻重的作用,其中农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关,但是相关历史表明,过去几十年,广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍失败的(BanerjeeSomanathan2001),因此,国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索, 其中最受人瞩目的是“世界银行共识”和“东亚模式”。

“世界银行共识”:私有化、市场化及其困境

世界银行(2004)指出私有化是解决发展中国家公共品供给困境的有效方式,这种观点认为市场能够优化资源配置,而公共资源(比如水资源)则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品,因此,构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。

在小型基础设施的管理上,世界银行力推“社区共管”模式,他们认为,这一强调社区参与和同伴监督的管理方式会带来决策过程的透明化、责任化和公平化,并可与市场机制相结合,对公共服务进行更有效的分配,以此带来更高利用效率,创造更高的经济价值和社会价值(Wilder, 2002)。

世界银行的思想得到了许多学者的支持,并在世界范围内进行了推广,很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革。但是十几年的探索之后,人们却发现“世界银行共识”并没有为这些国家带来光明的前景,反而增添了许多新的困难,质疑之声因之四起,学者们对世界银行模式进行了深刻地反思和猛烈地批判(Bakker2001Briscoe et al., 1998Gleick and Wolff2002Wilder and Lankao2006)

以“世界银行共识”在墨西哥的推行为例,学者们指出,这一改革没有改善墨西哥原先公共服务的低效率,反而带来了更多的问题,如:社会力量无力承担高额的建设和管理费用,国家资金的撤出加速了资金链的断裂,使得基础设施建设停滞不前;基础设施的私营化加大了人们获得公共服务的机会的不平等,造成了更大的贫富差距;私营业者对公共资源进行掠夺性开发,不顾发展的可持续性。

“东亚模式”——政府投资为主、社会资源参与为辅

很多学者认为“世界银行共识”仅仅看到了公共资源的经济性,忽略了很多深层次的因素:如世界各地的地域特征、社会文化各不相同,因此私有化难以在世界各地推广(Trawick2003);发展中国家缺乏相应的市场和法律制度,很难保证市场化的公平和效率(Wilder and Lankao2006);在某些地区,产权难以界定;等等。

在此基础上,学者们指出,财政力量的退出只会恶化基础设施和公共服务的供给状况,国家投资为主、社会资本参与为辅的方式才是行之有效的方法。在这种思想的指导下,日本和韩国的基础设施建设和公共服务取得了巨大的成功,由此彻底颠覆了“世界银行共识”。

以韩国为例,该国的农田水利基础设施的改革是“新村运动”的重要组成部分,随着新村运动的推行而不断深化。在投资上,韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系,从资金上保证了农田水利基础设施水利的建设和管理工作能够顺利进行;根据各地特殊的地域特征,积极动员当地农村社会资源,建立“自下而上”的动员机制,充分体现农民的积极性、主动性与创造性;政府提供多种优惠政策与奖励措施,根据各个村庄的表现,政府实行奖勤罚懒的机制,以官办型民间组织为管理主体,根据农田水利基础设施规模的大小,由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。

启示

从上述国际经验中我们可以得到以下一些启示:

不能过分强调农田水利设施的私有化。国际经验表明完全照搬世界银行的思路是行不通的(Bakker2001Briscoe et al., 1998Gleick and Wolff2002Wilder and Lankao2006),在发展中国家,由于制度和法治建设的不完善,私有化往往不仅不能够发挥市场的资源配置功效,很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益,甚至引起社会动荡。

在基础设施改革中,政府必须发挥应有的作用政府不能缺位,更不能把私有化作为“甩包袱”的手段缺乏财政的引导和支持,是不可能解决基础设施的供给问题的。

以农户需求为中心,建立“自下而上”的农田水利基础设施选择与诉求表达机制,充分发挥相关协会的力量,在农田水利基础设施管理模式上采取“民办公助”的方式。

 

(郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授,博士生导师,经济学博士,副院长)

邱澄为University of georgia博士生)

 

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