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郑风田等:我国支农资金整合试点存在的问题及建议  

2009-02-15 13:39:09|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 郎晓娟 中国人民大学

这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了,我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下,希望对未来我国建立良好的农田水利设施,长久解决干旱困扰问题能有所帮助。这篇博文主要讲进行农水基础设施中涉及的去农资金整合问题。

 

一、我国农村基础设施投资多部门分散管理体制存在的问题

(一)支农资金管理部门众多,致使农村基础设施投资分散、效率低下

目前仅在中央政府一级,直接分配与管理支农投资的部门就有16个之多,同一性质的支农资金往往分散在各个部门之中,形成逐级分配、层层截留,约定俗成地演变成部门获取利益的行政惯性,甚至成为滋生腐败的重要资源。严重阻碍了新农村建设的工作效率和投资效益;“天女散花”式的资金分配方式,使得最需要解决的项目却往往拿不到资金,中间环节太多,也使涉农项目成本增加,造成诸多矛盾。

(二)支农资金项目管理方式存在较大缺陷,资金“跑冒滴漏”现象严重

财政支农资金的分配部门和管理相互脱节,在现有的政绩考核机制下,各级资金使用部门出现“重申请、轻管理”,“重建设、轻效率”,“重短期、轻长期”,“重上级资金、轻配套资金”等积习难改的现象,管理上的缺陷使得支农资金使用分散,难以形成合力,投资效益大打折扣。不同来源的资金拨付渠道不一致,造成资金沉淀,到处跑冒滴漏,监管难度大。

(三)县乡级资金使用部门财力短缺,支农资金截流和挪用现象时有发生

我国大多数县乡级财政支农开支主要依赖中央和省级财政,由于大部分乡镇财政长期赤字,经常出现资金短缺到连发工资都困难的地步,不仅无力按要求提供配套,甚至截留挪用中央和省市财政支农专项资金。在资金的使用和管理上,地方部门会出现“围追堵截”现象:堵住下级的配套基金、截流上级划拨资金到本级,其核心和本质是把其他利益方的资金转移到本级财政使用,财政支农资金使用出现效率损失。

()资金安排完全由政府决定,农民本身的利益表达缺位

按照“农民本位”的要求,农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向,然而现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出,作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划,也不知道资金的实际使用情况,项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与。长期以来农民本身的利益表达缺位,不可能对支农资金的使用效率做出正确评价。

二、目前我国去农资金整合试点中暴露的问题

九十年代分税制改革以来各地就开始了资金整合的试点。从2001年开始至今,全国很多地方都在积极探索开展财政支农资金整合试点。在整合过程中,有两大问题暴露出来:

(一)支农资金整合带来的“垒大户”现象与财政投入的根本目标不符

我国正处于从以往维持了半个世纪的、由国家分配的“建设”财政向“公共”财政转变的阶段,而“公共”财政要求要求重视公众的满意和公平,以民众为本做出财政决策。具体到支农资金,就应该以农民为本位,充分考虑农民的利益。然而,各地整合支农资金的根本出发点是提高资金使用效率,在实际运作过程中也仍然坚持了“自上而下”的政府本位,这与我国财政转型的根本理念不符。

片面强调支农资金的整合,带来农村地区更严重的贫富差距和社会问题。当支农资金在县域范围内得到整合后,政府主导的项目规划出于政绩方面的考虑,往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区,建设所谓“示范点”、“样板工程”,而基础设施较差、对支农资金需求最为迫切的地区和项目反而很难获得相应的扶持,进一步加剧“穷者愈穷、富者愈富”的马太效应。,加剧农村地区的贫富差距和不同地区发展的不平衡现象。

(二)职能部门的分散和支农资金的整合本身存在矛盾,部门间利益冲突更加严重

在综合平衡支农投资重点、规模和项目布局、布点上,涉及部门职责分工的重新定位以及各方面利益调整。我国支农资金投资管理涉及发改委、财政部、水利部、建设部 、农业部、农业综合开发办、扶贫办等多个部门,行政职能部门有将自身预算最大化的内在动力,在国家加大资金支农倾斜力度的情况下,各个部门根本不可能放弃自身的部门利益,任由其他部门来“整合”本应归属自身的支农资金。整合的层面越高,协调难度也将越大,到最后国家层面的整合根本就难以执行。当最上层的资金整合都难以实现时,要求下级部门对资金的整合利用,无可避免地将出现上下级之间各种对接方面的困难,并在下级部门之间出现各种协调上的矛盾,最终影响到支农资金的有效利用。

 ()农民仍然未能参与到项目中,且支农资金的安排只能使某一部分区域的农户受益而忽视其他地区

在支农资金的整合过程中,资金的安排只是政府部门间的博弈结果,所体现的仍然只是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配,农民仍然未能参与到这个过程中来,他们的利益依然得不到表达,未能参与到支农资金的项目规划安排中,在项目实施过程中也未能对大众公开信息,使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行监督和质疑,由此,农民自身对基础设施建设的需求依然得不到表达,利益也很难真正获得保证。

同时,在支农项目安排过程中,支农资金的整合使得项目安排的受益面变窄,而究竟哪部分农户受益却与其对农村基础设施需求的迫切程度无关, 也并非由农户对支农资金项目和基础设施的需求急迫程度决定,而是取决于政府自身的利益和政绩表现等方面的需要,这样导致的结果是项目区的农户不一定有对该项目的需求,也不一定能从项目实施中获得较大效用,从而缺乏相应的热情和积极性;而实际上有急迫需求的农户却得不到支农资金的扶持,从而带来整体福利损失。

三、对策选择

(一)支农项目安排应该“自下而上”而非“自上而下”,通过制度创新和组织创新建立农民利益的表达机制

所谓“农民本位”,是指以农民的需求为本,决定支农资金投入方向和方式,其中包括农户需求为主体的表达机制、农户参与的选择和决策机制,把过去由政府决策,自上而下的支农资金投入机制由“自上而下”改为“自下而上”,或者二者在以农民本位为中心的条件下有机结合,由受益区农户通过自组织的发展,及时推进相应的制度创新,由组织起来的农民自己决定究竟需要怎样的公共品服务,并充分利用项目区农民组织的力量对其进行监督。

(二)对当前的支农资金管理方式加以改革,提倡信息的公开化与透明化

降低农民组织化的成本的最好方式,就是建立信息的公开化和透明化机制,支农项目的规划、建设、资金的使用等都以农民能够理解的形式向公开大众发布,并鼓励农民参与讨论和提出质疑,保证农户对于项目规划和实施的知情权、参与权,这就有利于分散的农民在参与之中形成组织,从而实现以农民为本位、满足农民需求的基础设施建设和支农资金投入。(三)加强政府投资主体的建设管理能力和融资能力,发挥支农投资的引导作用

改革单一的财政资金支出形式和管理模式,注重发现调动农民投工投劳积极性的动员机制;同时实行灵活的投资方式,可以实行补助、贴息、以奖代拨等多种形式相结合的支出方式,因项目制宜,改革传统的财政支农支出建立农业投入的诱导机制。

 

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