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郑风田

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郑风田等:我国农田水利设施改革面临的问题与对策  

2009-02-15 13:41:24|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田等 中国人民大学

注:这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了,我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下,希望对未来我国建立良好的农田水利设施,长久解决干旱困扰问题能有所帮助。

一、我国农田水利设施建设暴露出的问题

1.以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”在不少国家出现困境,东亚小农的农田水利建设政府不应该缺位。“自下而上”的农田水利投入与管理机制可以解决管理效率问题。

从国际视角来看,过份强调私有化的“世界银行共识”在不少国家的实际执行过程中存在不少问题,“墨西哥困境”显示“世行共识”不得没有解决墨西哥原有基础设施提供的低效,反而带来了更大的问题,如:社会力量无力承担高额建设管理费用,国家力量的撤除加速了该国基础设施资金链断裂,使得基础设施建设停滞不前;水费急速增长,超出农户的经济承受能力,出现了“用水贵用水难”的问题;加大了人们对于水资源使用的不平等性,造成了更大的贫富差距,使得用水者更加关注短期利益,对水资源进行掠夺性使用,而根本不顾水资源的可持续发展等等。

“世界银行共识”看到了水资源的经济特性,而忽略了更多深层次因素:如各地文化、地域特征各不相同(Trawick2003);发展中国家缺乏相应的市场和法律制度,很难保证公平和效率(Wilder and Lankao2006);对复杂水系做产权明晰的界定很难。

不同于“世界银行共识”的“东亚模式”坚持国家力量不退出农田水利基础设施的投资管理领域,由国家投资为主,社会资本参与为辅。国家提供生产资料,由农民出工出力;建立“自下而上”的动员机制;以官办型民间组织为管理主体,根据农田水利基础设施规模的大小,由不同的官办型民间组织负责管理等等。

2.私有化、市场化导向的改革在我国也出现不少问题。

以私有化与市场化为导向的 “世界银行共识”在我国的水利建设和农田水利设施管理中也存在经营日趋困难,管理日趋衰败、与农户用水间的矛盾日益增多的现状。“世行共识”在不少地方演变成政府部门“甩包袱”式的行为,严重损害农村用水者的利益,并带来更多的矛盾和冲突。水利部门追求资本化,由政府机构出面组建营利性公司,出现逐利行为。

3.“农民声音”缺位的我国支农资金改革

如何整合目前分散的支农资金一直是一个热门话题,各级政府部门都积极献策,但整体来看,部门利益化倾向严重,不少政策建议都是想把别的部门的资金整合到自己所管部门。整体来看,目前有关支农资金的整合,其范围还仅仅局限政府部门与部门之间或者是中央与地方之间在资金安排和管理等问题上的协调与分配,却忽略了一个最重要也是虚似为最终受益人的声音:农民。要想真正解决目前支农资金整合,必须站在农民的视角,真正从“农民本位”的视度出发,强调农民在项目安排和资金划拨方面的发言权和参与权,并在制度与组织上予以保证,才能真正解决目前管理方式存在的问题。

4.乡村负债对农田水利投资具有多方面的影响,迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、制约农田水利设施投资、降低基层政府动员社会资源共同参与投资的能力等等。

乡村负债量大面广,且在中西部不发达地区尤为严重、乡村负债具有较强的难以化解性、乡村负债存在继续膨胀的压力、县级政府代替乡村政府成了一个“万能政府”。然而,本已承担起教育和医疗90%已上投资的县级财政状况也并不乐观,如果继续加大县级财政的支出压力,势必引发县级负债的急剧增加。

乡村负债可能迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、引发尖锐的基层干群矛盾,制约农田水利设施投资、滋长基层政府集体套取国家基础设施投资资金的腐败行为、弱化基层政府进行水利设施投资的动机、导致农村基础设施投资方向偏移等。如何解决这些问题是未来面临的一个严重挑战。

配套资金制度是我国政府为减轻中央财政投资负担,同时强化地方政府发展当地事业的主体责任而制定的一项财政资金下拨制度,配套制度在中西部贫困地区引发不少新的乡村建设性负债。“一刀切”配套的情况下,四大建设项目配套引发的中西部地区乡村存量负债为1516.942580.87亿元,按0410000亿总负债存量估算,配套资金的作用至少达到了15.2%25.8%影响不容忽视。配套资金制度不仅会进一步增加乡村负债,还可能给部分政府官员提供寻租的空间,从而滋生腐败,助长政府官员不良的官僚习气。未来这种“行政软强制”的配套制度应该根据实际情况来改革。

 5.农田水利设施的社会资源动员面临诸多困境与制度“真空”,不少地区的农田水利设施建设存在比较利益低,难以吸引社会资金的问题。

税费改革后我国农田水利设施投入与建设面临诸多困境与制度“真空”。比如“两工制度”取消抽掉农田水利设施发展的基础,一事一议制度带来高额交易成本,“原子化”小农之间合作难,资源社会动员面临挑战,而农村社区不能对农民进行有效组织,社区公共服务处于瘫痪状况。另外农村基础设施投资风险大,民间资金缺乏投资激励、农村劳动力大量转移,投入和管理农田水利设施机会成本大等等。

针对上述情况,各地采取不同方式动员农田水利设施投入和管理的积极性,从制度与组织上进行创新,改变目前的恶性循环,比如在各地经验中,河南博爱县的股份合作制、广西平果县的用水协会等等,这些地区对农田水利设施的投入和管理进行了创新,有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性,值得借鉴。

各地的制度创新与组织创新时有如下特点:打破自上而下的供给决策机制,从农民本位思想出发;通过政府的宣传动员并带头组织,提供各项支持,政府积极参与而不是缺位,甩包袱等。

投入农田水利设施的收益来自农户所进行的农业生产,目前我国大部分农民仍以种粮为主,粮食作物价格偏低,农民为降低农业经营成本,就会减少或不对农田水利设施的投入和管理。只有以种植高收益的经济作物为主的农户才会有投入的积极性,对于这些农户,政府无须动员,他们也会在利益范围内主动投入和管理农田水利设施。不少地区的农田水利设施建设存在比较利益低,难以吸引社会资金的问题。不能把农田水利设施建设与其他水利设施一样推向市场。

农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种:农民、村干部、乡镇级政府干部(基层政府的代表)、私人业主以及金融机构,其中农民可能成为劳动力资源的投入者,各级干部可能成为组织资源的投入者。通过实证调研,我们发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施的建设。农业投入边际收益水平偏低是产生这一现象的根本原因:水利设施的最终消费者是农民,他们由于投资农业收益低而缺乏对水利的需求,而其他主体对水利的需求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求,总需求水平大幅降低使水利建设作为一个产业陷入全面低迷。只有逐步扭转这一趋势以改变各个投资主体的效用函数,才会使其产生对水利设施进行投资的正向激励。

 

二、政策建议

1.不能过分强调农田水利设施的私有化

在发展中国家,由于制度和法治建设的不完善,如果短期内由获益部门缺乏约束条件地推行公共品的私有化,往往不能充分发挥市场的资源配置功效,很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益,甚至引起社会动荡。

2.对当前的支农资金管理方式加以改革,提倡信息的公开化和透明化

一般而言,农民自主参与的前提是建立信息的公开化和透明化机制,为此,应该要求支农项目的规划、建设、资金的使用等都以农民能够理解的形式向公开大众发布,并鼓励农民参与讨论和提出质疑,保证农户对于项目规划和实施的知情权、参与权,实现以农民为本位、满足农民需求的基础设施建设和支农资金投入。

3.中央应改革支农配套资金制度,坚持以农民为主体的决策机制,防止因制度缺陷引发的新的乡村负债

中央应尽快改革支农配套资金制度,在改变决策方式的同时根据各地经济发展情况制定支农资金配套比例,对于特别贫困的地方,逐步取消配套任务,防止因制度缺陷引发的乡村负债。重构一个能够代表农民利益、反映农民心声的执行主体,来保证水利设施投资、管理与维护工作的顺利进行。另外,由于我国现存的大部分农田水利设施本就是由农民投工投劳建设而成,在对其产权进行重新界定时理应首先考虑还权于民。所以,我们应该充分利用农民合作社和用水者协会这些优秀的组织,在对其进行扶持的过程中,首先保证“少取、放活”,而后“多予”,以提高农田水利设施投资的效率。

4.政府不能缺位,更不能把私有化作为“甩包袱”的手段,农田水利设施的投入与管理需要政府的补贴和监管,缺乏财政的引导和支持作用,社会资源的效率是不可能发挥出来的。

农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种:农民、村干部、乡镇级政府干部(基层政府的代表)、私人业主以及金融机构,其中农民可能成为劳动力资源的投入者,各级干部可能成为组织资源的投入者。通过实证调研,我们发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施的建设。农业投入边际收益水平偏低是产生这一现象的根本原因:水利设施的最终消费者是农民,他们由于投资农业收益低而缺乏对水利的需求,而其他主体对水利的需求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求,总需求水平大幅降低使水利建设作为一个产业陷入全面低迷。只有逐步扭转这一趋势以改变各个投资主体的效用函数,才会使其产生对水利设施进行投资的正向激励。

5.建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制

我国农田水利设施的投入与管理,农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上,虽然项目的申请与安排的名义很可能都是服务农民,但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程,农民的利益得不到保证,农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制、提高农民的组织化程度,降低交易成本,增加农民参与项目管理的相关监督机制等。

 

(郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授,博士生导师,经济学博士,副院长)

 

 

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