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北京“宅基地换住房”:又一次瓜分农民利益的盛宴?  

2009-02-24 12:45:25|  分类: 精准扶贫与乡村治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 中国人民大学

北京的“宅基地住房”政策,会留下太多的口子让人钻

以宅基地换房,留下太多让基层政府肆意侵犯农民宅基地权益的口子,不如让农民自己去经营为好!

北京市的“宅基地换房”规定:农民只能得到“小产权房”,而腾退出来的宅基地,不能用于房地产开发等用途,主要用来发展村镇企业集体经济。

京华时报2月17日报道,北京市国土局透露,北京市正在考虑进行“宅基地换房”试点工作。据介绍,“宅基地换房”的办法源于天津,北京市将借鉴天津的做法,选择较为合适的地区进行试点工作,北京市国土局已拟定了《北京市市农村集体建设用地使用权流转试点指导意见》。按照拟定的《指导意见》,农民所分得的房屋仍是集体产权(即通常所说的小产权),而腾退出来的宅基地仍然是集体土地性质,不能用于房地产开发等用途,主要用来发展村镇企业集体经济。

 此前,北京市国土局局长魏成林曾表示,北京市集体土地出让转让管理办法年内肯定会出台。他同时强调,“宅基地换房”只限于集体建设用地,不能涉及农用地和耕地,并且宅基地不能牵涉到城乡流转,否则将造成“小产权房”等问题。

 

“宅基地换房”,让人想起了引起很大争议的“农民集中居住”工程,农民的宅基地被部分基层官员肆意侵占拿走办工业,农民得不到应有的增值收益补偿,引发大量的上访告状。

所谓“农民集中居住”,主要指部分地区的农民被从原来的村庄迁出来,集中到一个地方政府建的小区去居住,而农民原有的村庄宅基地、空闲地等就被当地政策拿走,三通一平之后就高价出售或者是搞成开发区。因为这些用地不必经过审批就可直接用于工业建设。简单地说,就是把住在自然村的农民集中到小区居住,没有的农民的宅基地。近年来,在上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的一些县市,当地政府一直对“农民集中居住”异常感兴趣。其中,江苏省的做法最具有代表性。

农民集中居住是要没收农民祖祖辈辈的宅基地,不是购买而不没有。许多地方都是这样。如果你出钱进行购买这些宅基地,还可以。但现在大部分的基层政府一块拿走了事。一些地方政府在实施过程中,滥用行政权利,缺乏对农民意愿的尊重,不能保障农民的知情权与参与权,致使农民感觉一切都是政府强加于我,抵触情绪极大。

据《财经报导》,江苏南通市港闸区政府要在农村建设占地4000多亩的“都市产业园”,因而要对农民房屋进行拆迁。据当地农民反映,每天傍晚总有三四个人坐在他们家门口,不出示任何文件,只说是政府派来的,这些人既没有征地批准文件,也没有拆迁许可证,更不公开其所在的单位和姓名,只是让农民在拆迁协议上签字,然后立即拆迁。由于农民集中居住小区还没有最后建成,许多已经被迫拆迁的农民只能住进当地政府的“过渡房”。这些封闭的大院四周用水泥墙围起,围墙内是十几排简易的砖瓦房。这些简易房住满了拆迁户,基本上是一家一大间,房内堆满了家具和杂物,看上去更像仓库。农民都气愤地称之为“集中营”。有的农民甚至已经在这里生活了近两年。并且,这些被强制拆迁的农民都没有得到现金补偿,拿到的只是由“南通市港闸区财政局”担保的“区城市建设开发总公司”的一纸拆迁补偿协议。所有的补偿费用必须等到购买农民小区安置房时才能结算[1]

  除此之外,在农民集中居住过程中,普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题,主要表现在:一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;二是对宅基地不给予补偿,或只给予“合法确认”面积补偿;三是安置房一般还是集体土地产权证,不能直接上市交易,如果要变为可上市交易的房产,还必须补缴一部分土地出让金;四是补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。因此,不少农民认为政府强行推进“集中居住”,只给房屋进行补偿,对宅基地不给补偿,或者补偿很少,这侵害了他们的土地财产权,造成农民经济上的极大损失,同时加剧了他们对政府的不信任。

集中居住很快由自发试验变成了地方政府强制推动的“政府工程”。但由于没有处理好国家。地方政府以及被拆迁农户的利益,这一工程带来了很多严重的问题。

北京市目前的宅基地换住房就属同一性质。都是在打农民宅基地的主意。

 

我国农村的“上楼致穷”现象

让农民集中居住了,就一定好了吗?错了,农民住到楼房里,等于从原来自家的小院搬到了拥挤的楼房,生活空间与活动空间一下子大大缩小。一家小宅院值多少钱?上楼居住实际上却给农民带来了太多的不便,我国不少城市化都出现“上楼致贫”现象。就是农民原来有一个院子,很大,可以种些菜,取水也很方便,供暖烧坑都很方便。现在突然让上小区楼上住去,实际上就等于让你从原来的大院子搬到了狭小的房子,而且不少地方还得让农民出钱自己买,这更不合适了。

农民一上楼,成本突然增加不少。比如原来可以贮藏粮食的地方,或者种菜的地方,距离自己承包的土地等距离突然增大了许多,带来许多不便。各种各样的水电费也增加很多,我们过去在我国东北一个大城市的郊区做了大量的调查,发现农民“上楼致穷”现象特别严重。

现在以宅基地换房,让农民住楼房,是对农民好或者是不好?仔细一分析就看出来了。所以还要是慎重为好。弄不好,又成了某些官员肆意侵吞农民利益的工具了。

 

强制搞“以宅基地换房,留下太多让基层政府肆意侵犯农民宅基地权益的口子,不如让农民自己去经营为好。” 

农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地(陈佳等,2006)。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上,国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利[2]。然而,在推进农民集中居住的过程中,某些地方政府不顾国家相关法律规定,仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地,造成对农民土地财产权的严重侵害。 

 

北京郊区的实际调查一个有很意思的发现,小产权房是一个让农民实实在在得到益好的、城市低收入阶层买到便宜房子的好东西。

不知道什么时候开始,农民在自己家宅基地上建房子,就怎么成了小产权房了?农民的这个权益不知道在什么时候,突然就被拿走了。

据有关部门统计,截至2007年上半年,通过带房入城、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等多种途径和形式,小产权房面积已接近120亿平方米,约占全国村镇房屋的20%。在众多城市出现了大规模集中成片的小产权房,如,北京市已售、在售、在建小产权房项目80多个,建筑面积超过200万平方米;在石家庄、济南、成都等城市,小产权房项目数量也都有上百个。北京、成都、西安等城市小产权房销售量都已超过房地产市场供应量的20%。目前,小产权房的购买者,客观上已形成了一个相当规模的群体,据测算,仅北京市就超过10万户。

 

最近我的学生们对北京郊区的小产权房进行了一次大的调查,有一些很有意思的发现。买小产权房者以城市低收入阶段与退休老人居多。低收入者城里的房价他们不可能问津,所以小产权房价格不贵,就买了。而退休的老人,把城里的房子留给儿女们住或者租出去,自己来郊区养老。因为郊区的生活成本低,养老容易。

调查结果发现,整体来看,小产权房是一个让农民得到实实在益处,城市低收入阶层能够住到便宜的房子,老人能够找到安静的养老场所的好东东。是对低收入阶层让利的一个好东西。为什么就不能允许农民们从土地增值收益中得到好处呢?农民的宅基地,或者是旧村改造,并没有占用提供粮食安全的耕地,只是原来在农民宅基地上多建一些房子,农民住少一点,拿出一部分宅基,建一些房子卖给别人住,并不危害谁。

有小产权房的村庄,农民的收入都得到不少的提高。因为原来自己的宅基地可以腾出一部分来经营获得收入了,农民的收入来源就多了一部分。

所以目前的农村土地政策是应该进行一些调整了。把农民家宅基地的权利与收益还给农民吧,不能再这样肆意地侵占农民的宅基地了,把他们宅基地增值的收入都拿走了,让农民也从城市化的土地增值收益中也多少得到一些益处?

我国每一年上访告状的70%以上的告状都是因为这些农民土地收益被无偿征占所造成的。在我国大部分农民心目中,无论你法律如何规定,他们一直都认为宅基地是他们自家的,又没动耕地,凭什么某些地方官员说拿走就拿走?

所以还是应该对农民宅基地这一块制定一些切实的办法,放开一这块并不影响国家的粮食安全。如果什么都一刀切,限死了,反倒生出更多的问题来。

允许农民在自家的宅基地上进行经营,比如允许他们可能通过抵押贷款进行建房,也可以让这些所建房子出售或者出租。世界任何一个国家的农民都可以这样干,为什么我们国家的农民就不能享受这一政策呢?本来宅基地就是他们自己的,很多家的宅基地都是祖上世世代代传下来的,并不是你集体的。你不能以一个模糊的部门利益法规,把全体农民的这个权利都给剥夺了,这不公平。

城里的居民买了房子都可以拿到产权证了,农民的居民有他们自己的一道哲学。他们认为你的有些规定太不合理,太超出他们正常的想象了。在自己家的祖上传下来的宅基地上建房又有什么错?没有。所以不少有小产权房地方的农民都是这样想的。实际上想一想也没有什么不对。

是不理到了我们该检讨某些规则是不是侵犯了本来该属于农民的权利的时候了?如果是,应该修改这些不合理的规定,把农民应得的权利还给农民。

 

所以还是把宅基地经营的权利还给农民吧,不能再搞出一些政策,为基层政府任意拿走农民的宅基地服务。该是农民的,就要给农民。

小产权房是个好东西,国家应该给农民留一些空间,不能把农民的路都堵死了

 之所以不还给农民这个权利,是因为有巨大的利益空间,而农民在这个食物链中本该得到最多,实际所多却最少。 

农民的土地,按道理讲,增值了,农民怎么着也该拿大头。这是傻子都应该知道的道理。但一摊到农民头上,什么奇怪的事都发生了。

根据国务院发展研究中心的一项调查研究表明,在目前“合法的”房地产开发过程中,土地增值部分的收益分配,只有20%到30%留在乡以下,其中,农民的补偿款仅占5%到10%;地方政府拿走土地增值的20%到30%;开发商则拿走土地增值收益的大头,占40%到50%。前不久有媒体报道称,华南某地开发商“爆料”:“楼盘开发成本只占房价20%,开发商能够拿到其中40%的利润,余下超过40%的利润全部被相关职能部门‘层层消化’掉了。

正是在高额利润的驱使下,政府才不惜牺牲农民的利益,对小产权房采取强硬态度。

为什么不能让农民在自己村的宅基地上开发?非要让政府征走,然后交给那些开发商?农民的利益如何得到保证?

某些地方政府之所以非要有这样那样的规定,原来都是缘于利益。而这个利益主导下,却把不少农民的利益给牺牲掉了。这个东西能够长久吗?

当然不少地方政府是用很堂皇的理论的,比如要保护耕地,征地主要是由地方政府在进行,征完地,政府立刻将这些土地转换到高收益用途上,用于工业项目或者商品住宅开发项目。这其中获得的利益,大都被地方政府和开发商瓜分,村民们能获得收益是极少的。

不管是“宅基地换住房”“农民集中居住”,过去的一些实践表明,这些工程最后在某种程度上都演变成了瓜分农民土利增值收益的盛宴,农民宅基地的利益不能再被肆意地侵占了。

通过授予农民宅基地的抵押权,让农民自己而不是别人进行宅基地开发,来真正撬动我国农民的内需,这才是利国利民的好政策。

(郑风田为中国人民大学教授,经济学博士)

 

[1]常红晓:《南通农民集中居住见闻》,载于财经网,(www.caijing.com.cn),2006年11月26日。

[2]上世纪90年代,国家土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”,确认了农民的宅基地使用权利。2006年10月底提交全国人大常委会审议的《物权法(草案)》第六次审议稿,更是明确把农村宅基地使用权定义为“物权”,亦即农民的“财产权”。

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