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郑风田等:美国人治理矿难的三条经验  

2009-02-25 01:12:44|  分类: 社会问题治理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 赵淑芳 中国人民大学

在上世纪20-30年代,美国矿难事故层出不穷,但通过有效的治理,目前吨煤事故的伤亡率已降到很低,我国目前的煤炭每百万吨死亡率是美国的160倍。美国一家权威的研究机构对美国矿难事故迅速降的原因进行了比较深入的研究,得出的结论很让人吃惊,他们认为以下三个原因对美国的矿难治理最为重要:导致矿井安全记录差别最大的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感;矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一;教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。看了这些经验之后,回头看一下我国复杂的矿难治理,是不是也能够有点启发?

 

矿难治理仅盯着宏观的监管是不够的,更应该关注犯事的微观层面企业行为规律的研究

中国的煤矿安全形势一直都很严峻。进入新世纪以来,“以人为本”治国方略的提出,使人们比以往任何时候都更关心在危险重重的矿井中求生存的矿工们的生命安全,纷纷为治理煤矿安全问题出谋划策。中央政府也高度重视煤矿安全生产问题,不仅出台了一系列法律法规,还对煤矿安全监察体系进行改革和完善,将煤矿安全监察机构升级到了最高行政级别,并大量关停了被广泛认为是矿难事故频发之罪魁祸首的乡镇小煤矿。然而,中国的煤矿安全状况并没有因此得到根本改善,煤矿安全事故仍然层出不穷,尤其是原来被认为最安全的国有大煤矿开始频频发生矿难事故。这个现实尖锐地揭示了煤矿安全治理的艰巨性。

从目前国内的情况来看,无论是探究煤矿安全事故高发的原因,还是寻找治理煤矿安全问题的对策和方法,其着眼点大都集中在宏观层面因素,比如政府监管、国家安全投资、矿工死亡赔偿标准等等,却忽视了微观层面的因素,尤其是煤矿安全问题的核心主体——煤矿企业。而事实上,煤矿企业与安全事故的关系最为密切、最为直接。煤矿企业及其员工不仅是煤矿安全事故最直接的受害者,也是最了解矿井地质条件、工作环境和各种潜在危险从而最有可能有效减少安全事故的主体。所以,真正有效的矿难治理应当是以煤矿企业为中心内容的。

 

美国治理矿难的经验是:严格的监管并不是最重要的,重视微观层面的企业行为更重要

美国在煤矿安全治理方面卓有成效,在上世纪20-30年代,美国矿难事故层出不穷,但通过有效的治理,目前吨煤事故的伤亡率已降到很低,我国目前的煤炭每百万吨死亡率是美国的160倍。我国不少专家把美国矿难事故迅速下降归于宏观因素的较多,比如强化安全监管、煤矿开采和安全技术的进步、劳工赔偿保险制度的建立等等。但是通过对学术文献的仔细收集与分析发现,事实并不是这样。许多专家对目前美国煤矿安全监管是否真正发挥作用广泛存在质疑声音。多项计量经济研究的结论显示,这些安全监管并没有显著影响(Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985)。美国煤矿安全事故率下降,安全记录不断改善的趋势并不是在立法和强化管制之后才出现的现象,早在政府实施严格管制措施之前就已经存在了(Gregory Ruffennach, 2002)。矿难事故的下降与工人集体谈判力量的壮大有密切相关(Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004)。美国国家科学院(National Academy of Science)的研究也认为微观层面的企业行为对矿难发生与否有直接的影响,那此企业管理者有较强安全意识与培训的企业,矿难事故率很低(NAS1982)。

 

美国煤矿企业安全记录差异性分析

即使面临同样的宏观环境因素,不同煤矿企业的工伤率却存在显著差异。美国国家科学在1981年组织了一次大型深入的实地调查,范围主要是美国国内最大的19家煤矿企业,结果显示,不同煤矿企业安全记录存在巨大差异。 19家煤矿企业的工伤率差异很大。安全记录最好的3家企业的平均工伤率为5,而安全记录最差的3家企业的平均工伤率为20,二者相差了大概4倍。其中,最好的企业工伤率为4.4,最差的企业工伤率为21.8,数据相差5倍之多。

为什么一些煤矿企业能创造并维持一个良好的安全记录,而另一些则不能呢?究竟是哪些因素区分出了安全的和不安全的煤矿呢? 对所选样本工伤率差异性的分析结果发现,地质、技术、制度等方面的因素无法解释煤矿企业安全记录的差异性。相反,煤矿企业的内部因素解释了这个问题。在企业内部因素中,最重要的三个因素分别是管理层的安全意识和责任感、管理层与劳工在开发和实施安全计划中的合作程度、对管理者和矿工的培训质量。

 

结论之一:导致矿井安全记录存在差异性的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感。

导致矿井安全记录存在差异性的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感。尽管联邦政府和州政府制定的法律法规和安全标准能够对煤矿企业形成的刚性约束力,从而有助于煤矿安全状况的改善。但是,即使再严格的法律法规和安全标准,如果没有煤矿企业及其管理者对安全的高度重视和责任承担,其本身并不能够产生好的安全记录。因为在煤矿企业内部,只有领导者和管理者拥有制定企业安全生产政策并予以切实贯彻的权力,并能够根据安全政策实施安全计划,分配各种资源,最终实现良好的安全记录目标。

美国国家科学院对煤矿进行的实际调查和案例研究显示,拥有良好安全记录或者安全记录在不断改善的煤矿,其负责安全生产的管理者都具有较强的安全责任感。 研究发现,在工伤率比较低的煤矿 ,管理层一般都很重视安全生产,以各种形式承担着安全责任。比如,B矿的管理者全都负有安全责任,事故记录是他们的业绩考核指标之一,忽视安全责任则有可能被解雇;B矿安全制度的一个突出特点是实施“门户开放政策”(open-door policy),管理者办公室对所有员工开放,任何人都可以进去和管理者讨论安全问题。在D1矿,管理者对安全生产的态度十分积极,上至高层、下至领班的管理人员都承担安全责任,高层管理者要定期检查矿井安全状况,而矿井管理者则要负责收集数据,公布煤矿的安全记录;D1矿还建立了充分考虑安全生产因素的奖金制度,每笔奖金中大约有40%是维持良好安全记录的奖励。

相反,在工伤率特别高的煤矿(GHIK),管理层几乎没有任何形式的安全责任承担。比如在G矿,虽然有计划详细的安全程序,但是由于没有煤矿高层管理者的参与,实施效果并不理想;安全责任全部由负责煤矿健康与安全的经理承担;没有记录违规违纪行为的安全日志和违规事故统计,也没有相关制度制裁安全记录很糟糕的管理人员和矿工。

结论之二:矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一

矿难受害最大的是矿工。劳资关系的好坏是解释煤矿安全记录差异性的变量之一。越来越多的研究者认为矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一(Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004)。劳资双方在很多方面的关系上都是对抗性的,这一点不可避免,在煤矿安全生产方面也不例外。尽管遵守安全标准和制定安全计划的首要责任在于煤矿企业的管理层,但是,管理层的努力可能会有两种截然不同的结果:一是因矿工的对抗和不服从而受挫,毫无效果;二是因矿工的积极配合而事半功倍。因此,劳资双方,也就是管理者和矿工之间的关系好坏对煤矿的安全记录有着直接的影响。毕竟工人是一线生产者,他们直接影响甚至控制着产量和生产率。如果他们形成对管理者的对抗情绪和态度,其行为将直接妨害到井下的安全作业。

12个煤矿的调查发现,工伤率的差异性部分地可以由企业与矿工之间的合作程度来解释。如表2所示,在工伤率比较低的6个煤矿(ABCD1EF)中,矿工和管理层的关系明显都比较好。比如A矿的劳资关系良好,劳动力相当稳定;煤矿禁止种族和性别歧视,员工中黑人占到了22%~25%,还有40~45名妇女;建立了安全投诉处理机制,及时对员工的安全投诉和意见进行处理和反馈;对于矿工的违规违纪行为,一般都通过工会进行处理。B矿的“门户开放政策”很好地调节了矿工与管理者的关系,增加了双方的交流和合作,工会也比较支持公司执行安全规章制度。D1矿的管理者十分重视培养煤矿内部的相互信任和合作精神,建立公开畅通的沟通渠道,实现了工会与管理层的高度合作。

12个煤矿中,有3家(D2JK)的安全记录以前很差,在被调查时已比它们各自之前有所改善,其劳资关系正在改进中。其余3家煤矿(GHI)的工伤率则相对比较高。其中,H矿的劳资双方表现出明显的对立关系,双方的关系很差。G矿的劳资关系也比较差,对于出现违纪违规行为的矿工,工会总是对其予以袒护,向管理者报告违规行为的工会成员总会受到其他成员的排挤,但总体来看,矿工并没有表现出极端的不合作。I矿的劳资关系相对比较好,但是双方的交流和沟通比较差,尤其是在安全方面。

结论之三:教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。

教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。高质量的培训对于建立良好的煤矿安全记录大有裨益。

联邦政府对于所有煤矿都采取强制性全员培训制度,规定新矿工进入井工矿之前必须接受不少于40小时的安全培训,正式上岗之前再接受90天的岗位实习培训,上岗后每年还要接受35个小时的脱产培训;矿工更换工种必须重新接受培训等等。国家科学院的调查显示,各煤矿虽然都遵守了联邦政府的强制培训规定,但它们的培训质量却高低不同,效果存在明显的差异。一般来看,重视培训质量和效果的煤矿,其安全记录都比较好。

在调查研究的样本中,安全记录最好的企业和煤矿都极其重视安全教育和培训,它们中有的装备了完备的培训设施,用于对矿工和其他工作人员进行初始培训、再培训和继续教育以及各种专业技能培训。即使没有自有培训设施的煤矿企业,也都通过提供资金支持和培训专家,充分利用当地社区学院和其他培训设施对员工进行各种培训。此外,还有煤矿企业自觉向员工提供联邦政府强制安全培训之外的其他培训项目,比如劳资关系、领导能力等方面的培训;有的煤矿则自觉增加培训时间,甚至双倍于联邦政府的强制培训时间。相反,安全记录差的煤矿则连充分利用联邦政府规定的培训时间并保证培训效果都有困难。各种培训常常浅尝辄止,培训效果也往往不理想。

这里有一点值得注意,即在调查的样本中,安全记录好的煤矿都相当重视急救(first aid)培训和紧急医疗救护培训。例如,A矿对所有的领班进行急救培训;B矿要求所有的安全人员和各矿井经理及其助理都必须取得紧急医疗救护员(EMTs)资格证,并对所有矿工进行急救和心肺复苏(CPR)培训。CD1D2F矿都分别制定有各自的急救培训方案或者紧急医疗救护培训方案。除了对人员的培训,B矿和F矿还在矿内设置急救站,有自己的救护车,并配备有专业的紧急医疗救护员。而在安全记录较差的几个煤矿中,几乎没有这方面的培训要求,在医疗救护设施方面,只有G矿有自己的救护车,并配备有紧急医疗救护人员。

 

看来,除了问责制外,我们是不是也应该在企业层面进行一些作为了,比如让矿主天天在煤井里呆着?煤老板都很富也,拎着一麻袋一麻袋的钱到北京买楼,把北京的房价炒到北京人都住不起他,他们大把大把地用矿工的血汗钱发大财。他们太富有了,更知道自己的命重要。让他们在井下呆着,为了保自己,可能会把矿工一块给保着了。

加强对各级人员的教育培训也很重要,不少矿工缺乏安全知识,在矿下工作也艰苦,所以抽烟什么的,引起矿难的事故也不少。

所以应该加强煤矿管理者的安全意识和安全责任、充分发挥工会组织的作用、强化对管理者和矿工的培训,加大对煤矿职业教育的支持力度等微观角度来加强对我国矿难安全的治理。

(郑风田是中国人民大学教授,经济学博士,赵淑芳是中国人民大学博士生)

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