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郑风田等:美国矿难改善的真正原因是什么?  

2009-02-26 15:54:58|  分类: 社会问题治理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 赵淑芳 中国人民大学

222凌晨2时,山西省焦煤集团西山煤电屯兰煤矿井下发生爆炸,当时井下当班436人,爆炸发生后340人成功升井,96人被困井下。山西2·22屯兰煤矿瓦斯爆炸事故之后,如何进行矿难监管又成为大家关注的重心。许多人提出要强化强制管制的必要性,还以美国为例证,认为美国就是靠强制管制降低矿难死亡率的。美国的煤矿安全历史也曾经历过黑暗的年代。20世纪30年代之前,美国每年煤矿死亡人数也都在2000人以上,但是,20世纪30年代之后,其煤矿安全状况却得到了巨大的改善。如今,美国的安全纪录是世界上最好的。支持政府管制的人们都把美国煤矿安全记录的根本改善归功于政府对煤矿安全的严格管制。事实是不是如此呢?为了回答这些问题,本文对美国的煤矿安全历史和安全保障措施进行了考察,试图找出美国煤矿安全纪录良性演变背后的真实原因,并从中总结出一些对改善我国煤矿安全状况有借鉴意义的经验。

 

美国矿难事故迅速下降的真正原因是什么?

面对我国煤矿安全事故频仍、百万吨死亡率一直居高不下的客观现实,很多人都试图从监管的角度来解释煤矿事故高发的原因,并期望从弥补监管缺陷、强化监管力度入手解决煤矿安全问题。王绍光(2004)从监管对象和监管机制两方面对煤矿事故高发进行了解释,认为有效的监管能够显著地降低煤矿开采尤其是地下开采的风险,我国逐渐向监管型政府转变将有利于煤矿安全的改善。李豪峰和高鹤(2004)认为煤矿安全问题是目前我国垂直的煤矿生产安全监管体制导致多方利益主体博弈的结果。2005年履新的家安全监督与管理总局局长李毅中认为,“发生矿难的根本原因是监管不扎实,执法不严格”,并表示要“扎扎实实落实监管工作”。[1]

可以看到,上述观点都把煤矿安全监管体制和政府监管的失当和失位作为煤矿事故高发的根本原因,并主张从加强监管入手来解决积重难返的矿难问题。那么,是不是有了政府的严格管制就一定能够降低煤矿安全事故发生率,减少死亡人数呢?仅仅依靠加强政府对煤矿安全的监管到底能不能解决积重难返的矿难问题呢?

 

严格监管与煤矿安全之间的关系,美国学术界有两种对立的观点。

在美国,关于严格监管与煤矿安全之间的关系,学术界有两种对立的观点。一种观点认为政府尤其是职业安全与健康管理局(OSHA)和矿山安全与健康管理局(MSHA)的法规和管制对于美国煤矿安全的改善具有显著的影响,起到了积极的作用;另一种观点则认为过分严格的管制对美国煤矿开采业施加了不必要的成本和过度的限制,而对煤矿安全却没有显著的实际影响。

 

不得不承认,在逐利导向的市场经济环境下,煤矿经营者通常会竭力追求利润而忽略安全。因此,对政府管制持积极态度的学者认为,要想达到安全目标,政府必须施加管制,以迫使企业做出有违其追求经济利益的原则的行为(Anderson et al., 1978; Hair,1968)。美国国会应当通过立法来成功地监管那些服务于公共利益的行业和商业部门,比如使煤矿更加安全(Lewis-Beck and Alford,1980)。

关于政府实施强制执法和严格管制政策的效果,Lewis-Beck and Alford1980)的研究显示,在强势法规(比如1941《矿山监察法》和1969《联邦煤矿健康与安全法》)的驱使下,安全投入增加,事故率下降。相反,在缺少法律(1932-1941)或者仅有弱法(1952《联邦煤矿安全法》)的情况下,安全预算则没有增加,事故率也保持在一个相对固定的水平,而没有表现出下降的趋势。他们得出的结论是“在一定条件下,政府能够有效管制安全”。

美国学术界也广泛存在对OSHA强制执法和严格管制措施的批评和质疑。对政府管制持质疑态度的学者认为,公众会理所当然地认为政府有责任保护工人免受工作和职场伤害。那种认为如果没有OSHA及其兄弟机构MSHA的监管,美国的安全事故发生率就不会降低的观点纯粹是出于一种善意政府的信念,而不是基于政府干预职场安全的效果的事实依据(Gregory Ruffennach, 2002)。

1968年的法明顿矿难事故可以说是联邦政府直接干预煤矿安全的起源(Davitt McAteer,1998)。由于媒体的广泛报道,导致78人死亡的法明顿煤矿爆炸事故(而它并不是美国历史上最严重的事故)引起了公众的高度关注和强烈反应。Gregory Ruffennach2002)指出,在激动情绪引导下,美国国会就煤矿安全和健康问题召开的听证会只沉浸在遇难矿工家属的悲情控诉中,而忽视了安全专家、保险精算师、统计学家和经济学家的意见,因此,联邦政府对煤矿安全严格管制的政策是缺乏科学和理性基础的。

对于管制的效果也广泛存在质疑声音。多项计量经济研究的结论显示,OSHA对工作场所的风险和安全没有显著影响(Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985)。McAteer1995)认为,MSHA仅仅根据煤矿安全记录的改善就断定法律和管制是成功的不符合事实。美国煤矿安全事故率下降,安全记录不断改善的趋势并不是在立法和强化管制之后才出现的现象,早在政府实施严格管制措施之前就已经存在了(Gregory Ruffennach, 2002)。事实上,美国社会财富的增加和社会对安全需求的增加推动了煤矿安全在整个20世纪的长期改进,即使没有政府管制,作为社会富裕的结果,煤矿安全也会不断改善[2]

 

 

除了效果不佳,还有一些学者认为美国政府的严格管制还极大地浪费了资源。Gregory Ruffennach2002)在其研究中计算了联邦政府每年在执行《矿山安全与健康法》中的直接费用、煤矿行业为遵守MSHA法规所投入的资金、监察制度和制裁产生的成本以及美国社会从强制执法和严格监管中获得的收益,并进行了成本收益分析。该分析结果显示,《矿山法》实施25年来(至2002年),美国社会的净损失累计达1450亿美元;严格管制和强制执法的成本远大于其收益。

 

美国煤矿安全纪录的良性演变是多种因素共同作用的结果。安全记录好的煤矿与记录差的煤矿在煤矿管理者对安全的重视程度、管理者和工人之间的合作、教育和培训、工人的稳定性和经验等方面都有显著的差别(美国国家研究委员会, 1980)。用劳工赔偿保险(workers’ compensation)取代侵权责任并不断改革和完善赔偿保险制度,第三方责任和产品责任机制以及生命价值标准的发展,大众传媒通讯的信息传播,自动化设备的广泛使用,医疗设施的完善,煤矿工人素质的提高,对煤矿经营者的激励等等,这些宏观和微观因素都对美国煤矿安全纪录的改善具有重要影响(Gregory Ruffennach, 2002)。

 

美国的矿难治理经验其实是一个系统的工程,仅盯着一点是片面的

安全生产是一项系统工程,单纯依靠某一种手段,比如广受人们关注和接受的严格监管,并不足以解决这个系统问题。美国煤矿行业安全状况逐渐改善的原因是多方面的,除了效果尚有争议的严格监管,美国在保障煤矿安全和矿工生命方面还有许多重要的经验做法。这些措施分别针对和解决煤矿安全中的特定问题,实现了对煤矿安全顽疾的系统治疗。

 

保险和高额赔偿机制:死亡矿工家属要煤矿1人赔付1000万美元

通过经济上的约束作用促使煤矿企业加强安全工作是改善安全状况的重要手段。保险能够极大地激励煤矿经营者投资预防安全事故[3]。在美国,劳工赔偿保险(workers’ compensation insurance[4]在保障职场安全方面起到了很好的作用,其存在使得安全事故死亡率降低了1/3[5]。劳工赔偿保险的理赔范围包括雇主的法律诉讼费用,员工的全部医疗费用、伤残损失以及约2/3左右的周薪,甚至连员工日后重新找工作时所需要的职业培训费用都可以包括在内。美国的50个州都强制煤矿经营者为矿工投保该险种。保险费率的厘定与单个煤矿的安全记录联系起来,就能够激发起强烈的安全动力,而这种动力远胜于由OSHA制裁产生的压力[6]

另一个针对煤矿经营者的负向激励是制定安全事故的高额赔付制度,提高对矿工的伤亡赔偿,尤其是对残疾和死亡矿工的赔偿。在美国,一旦发生煤矿安全事故,煤矿经营者将不得不面对高额的诉讼和赔偿费用。例如,阿拉巴马矿井垮塌事故中,受伤工人最终获得了670万美元的赔偿[7]Baylor煤矿发生矿难后,死亡矿工家属向煤矿索赔1000万美元[8]。高额的赔偿费用促使煤矿经营者自觉投资于矿井安全设备和技术,改善安全状况。因为如果为了节省成本而忽视安全,一旦发生事故,煤矿经营者遭受的损失远远高于从安全投资中节省的费用,令其得不偿失。

 

加强煤矿安全教育和培训

美国70年代前后的事故调查报告和安全手册显示,美国85%的事故是因工作人员的“不安全行为”所致,仅15%的事故产生于不安全的设备和环境[9]。所以,对煤矿工作人员进行安全行为和技术培训对于改善安全记录具有相当重要的意义。“监察重要,培训比监察更重要”[10]

美国对与采矿有关的各级政府、煤矿经营者、管理者和矿工的安全培训特别重视。《1977年联邦矿山安全与健康法》明确规定对从事采矿业的管理人员和工人必须进行强制性的安全技术培训;培训计划必须经部长批准;由MSHA具体负责安全培训工作。此外,美国《联邦法典》“矿产资源卷”第48部份以及《矿山安全规程》对煤矿工作人员的安全健康培训做出了详细规定[11]。煤矿工作人员不光是指矿工,还包括煤矿经营者和管理者。所有这些人员在上岗之前必须接受培训,上岗之后,每年还要接受再培训;未按规定接受安全培训的人员,被禁止进入煤矿工作;若发现无证上岗者,不仅令其撤离岗位,还将对矿主进行罚款。安全培训内容主要包括新矿工培训、新雇用的有经验矿工培训、从事新工种的矿工培训、年度再培训和危险培训等。培训方式可自由选择,可以由矿山经营者自行举办培训,也可参加政府或其他非政府组织举办的培训。由于有了完善的培训过程,大大提高了矿工的安全意识和技术操作素质,减少了因矿工的“不安全行为”引发的灾害事故,大大降低了煤矿安全事故发生率。

在美国,“安全与生产并非矛盾”已经成为行业目标,这对美国提高安全水平至关重要[12]。在这个目标的引导下,美国的煤矿企业和矿工工会都十分重视工人的安全技术培训。对于接受脱产培训的矿工,给予其与在岗日标准工资相等的培训期工资。此外,煤矿企业还与工会联合成立了煤矿工人培训教育基金,由矿方按照全矿职工实际工作每工时0.08美元的标准提取资金;该基金每年筹资约2000万美元,用于资助矿工接受继续教育和培训进修[13]

除了对煤矿从业人员的安全培训,联邦政府还要求对矿山安全监察员进行培训。矿山安全监察员必须具有5年以上实际采矿经验,并要在国家矿山健康与安全学院接受培训。根据安全监察员的水平和需要,分别对其进行初级培训(基础知识和技能培训)、高级培训(提高业务水平,精通相关技术)和定期培训。

为了进一步普及安全培训,MSHA还启动了一项新的教育方案——现场培训服务,旨在通过利用充分利用各种资源,帮助各地区的矿山实施安全与健康计划,达到预防安全事故的目的。现场培训服务的内容主要是为矿山提供培训资料,帮助制定和实施安全方案,编辑教育材料,帮助各矿山制定适宜的培训计划以满足其特殊需求等等。现场培训服务承担更多的是信息、咨询、指导等服务功能,这在下文中将有更详细的介绍。

 

 

提供多样化的信息服务

事实上,联邦政府最初管理煤矿安全主要是通过提供信息来改善煤矿安全市场,而不是用政策干预取代市场。1910年国会在内务部设立的矿务局在很大程度上是一个“信息机构”,主要负责指导研究和减少安全事故。该局主要通过向矿工和矿主传播信息来改善煤矿安全状况。

经济理论认为,充分的信息能够改善安全市场的状况,确保安全市场的良性运行,因为“信息充分的工人比信息不充分的工人更重视”对风险酬金的要求[14]。如果一个矿工没有认识到他在煤矿工作所面临的风险,或者错误地认为他能够免于风险威胁,他可能就不会向矿主要求一个合理的充分的风险报酬,而低风险报酬无法充分地激励矿主对安全进行投资。在美国,对煤矿工人进行各种安全培训的一个重要效果就是增强了矿工的风险意识,使其充分了解煤矿开采尤其是地下开采的危险性,并能够掌握预见、判断和处理危险事故的知识和技能。工人们充分了解,违规操作会置自己和他人处于危险之中,因此很少有违章作业和冒险行动;而且工人一旦发现不安全因素,有权要求矿主迅速采取措施消除隐患或者拒绝在危险环境下工作。尽可能向矿工提供充分的煤矿风险和安全信息对于预防安全事故具有重要的作用。

除了针对矿工的信息传播,美国负责矿山安全的各种政府机构与矿业协会、安全组织、工会以及其他的科研及教育机构之间还有密切合作,共享矿山安全的资源、技术和信息。比如MSHA的现场培训服务为煤矿企业提供国家矿山健康与安全学院的煤矿安全和健康培训资料;帮助煤矿企业实施事故预防方案,为制定减少事故的培训和教育计划提供指导和帮助;与其他组织合作编辑教育材料;帮助个体矿山制定适宜的培训计划;提供安全记录好的矿工、经营者、公司等信息;帮助煤矿企业寻找与采矿协会、劳动组织、贸易协会、学院、州及联邦机构以及其他对采矿感兴趣的单位的合作机会等等。

 

机械化和技术支持

新技术(包括甲烷探测装置,矿内气体监测系统等等)的开发与应用,以及更加安全的生产机械的利用显著改善了美国煤矿的安全水平[15]。美国井下采掘设备的自动化和机械化程度很高,几乎达到了全机械化开采的水平。80年代以来,由于煤矿高新技术和设备的采用,生产效率不断提高,煤矿工人就业人数逐年减少(见图4)。可想而知,在煤矿用人很少的情况下,即使偶尔出现事故,事故的伤害对象和规模也会很小,从而能够避免灾难性的重大安全事故。因此,高度机械化和自动化的作业以及先进开采技术的应用是美国煤矿安全记录产生巨大改善的重要原因之一。

4  美国煤矿工人从业人数变化情况

资料来源:Gregory Ruffennach, Saving lives or wasting resourcesThe Federal Mine Safety and Health Act, Policy Analysis, 2002.9.19, P12

 

除了开采技术,美国还特别重视对煤矿安全技术的支持。联邦政府每年都要投入大量资金用于煤矿安全与健康技术支持体系。联邦政府每年都要向MSHA大量拨款,例如2000年拨款2.28亿美元,其中大部分都用在支持煤矿安全和健康科研项目上。MSHA下属的技术保障司负责技术保障和支持工作,其主要任务就是为煤矿的安全生产和安全监察提供技术支持,帮助MSHA和煤矿企业解决安全和健康问题。该司及其下属的匹兹堡安全与健康研究中心在煤矿矿井通风、瓦斯防治、火灾防治、粉尘防治、冲击地压和顶板事故防治以及职业病防治等方面都研究开发出了有效的技术[16],这些技术广泛应用到采矿业中,从而在很大程度上保证了煤矿的安全。另外,国家职业安全与健康研究院则对煤矿安全进行多领域研究,为采矿中出现的问题寻找解决各种办法。所有这些,共同保障了美国煤矿生产的安全。

 

 

充足的安全投入

增加安全投资并完善安全投资的实际效果,是改善安全生产条件,降低事故发生率的一条重要措施。美国《联邦矿山安全与健康法》要求煤矿经营者必须投资购买安全设备并设置专职的监管人员。为达到联邦法律规定的安全标准,全国煤矿行业每年花费在购买安全设备(比如报警器、救生梯、通风扇等)和改善安全生产条件(如加固巷道和顶棚、改善通风条件等)方面的开支数以亿(美元)计[17]。美国联邦政府每年都为MSHA拨款,用于煤矿和金属及非金属矿的安全与健康工作,且拨款数额逐年递增,2000年达到了2.28亿美元(如图3所示)。此外,美国政府每年还投入大量的经费开展煤矿安全科研工作;在每年用于科研项目的款项中,有一半以上是支持煤矿安全和健康科研项目的。美国政府十分重视安全培训,除由MSHA强制执行矿工安全培训要求以外,还为矿工培训提供大量的资金。

3  美国联邦政府向MSHA的拨款额

数据来源:王显政,《美国煤矿安全监察体系》,煤炭工业出版社,2001年,P40

(作者郑风田为中国人民大学教授,经济学博士;赵淑芳为中国人民大学博士生)

阅读链接:2·22山西屯兰煤矿爆炸事故

中国新闻周刊:屯兰矿难谁的宿命

·“哭不起的心酸泪水为谁而流?

屯兰矿难暴露的新问题

零死亡矿井的警示

矿难为何发生在山西的品牌煤矿

 



[1] 200545,李毅中在国家安全生产监督管理局首场新闻发布会上的发言。

[2] 参见W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr.,《反垄断与管制经济学》,机械工业出版社,2004年,P461

[3] “Companies Can Expect Higher Compensation Insurance,” MSHN 7 (September 1, 2000): 381.

[4]  这是美国企业面对的唯一一项带有强制性的保险。为了保障员工的安全,,美国政府规定任何企业一旦开门营业,就必须为所有员工提供这项保险,否则该企业就处于违法状态,随时都有可能招致相应的法律制裁。

[5] 参见Michael J. Moore and W. Kip Viscusi, Compensation Mechanisms for Job Risks: Wage, Workers’ Compensation and Product Liability, Princeton University Press, 1990.

[6] 参见W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr.,《反垄断与管制经济学》,机械工业出版社,2004年,P464

[7] “Worker Injured in Fall Awarded $6.7 Million by Alabama Jury,” MSHN 8 (May 25, 2001): 247.

[8] “Widow, Son Sue Baylor Mining for $10 Million in Mine Death,” MSHN 9 (January 21,2002): 41.

[9] 参见王显政,《美国煤矿安全监察体系》,煤炭工业出版社,2001年,P381

[10] 曾任美国MSHA局长的莫格利斯先生多年负责矿山安全的经验总结。

[11] 新矿工进矿之前必须接受一定时数的安全培训,地下矿不少于40小时,露天矿不少于24小时;正式上岗之前还要再接受90天的岗位实习培训;上岗后每年还要接受35个小时的脱产培训。矿工更换工种要重新接受培训。电工和大型设备操作人员也要接受专门培训,考试合格、取得专门证书才能上岗工作。

[12] 美国全国矿业协会(National Mining Association)发言人卢克波·波维奇在接受《财经》采访时谈到,煤矿行业已建立起了“安全与生产并非矛盾”的行业目标和理念,这是改善美国安全水平的多种原因中最突出的一个。

[13]参见王显政,《美国煤矿安全监察体系》,煤炭工业出版社,2001年,P36

[14] Gregory Ruffennach, Saving lives or wasting resourcesThe Federal Mine Safety and Health Act, Policy Analysis, 2002.9.19, P5

[15] 美国全国矿业协会发言人卢克波·波维奇表示,新技术的开发与应用是改善美国安全水平的多种原因中另一个最突出的因素。

[16] 有关美国煤矿矿井通风、瓦斯防治、火灾防治、粉尘防治、冲击地压和顶板事故防治、职业病防治各种技术的详细内容,可参见王显政,《美国煤矿安全监察体系》第九章,煤炭工业出版社,2001年。

[17] 参见Gregory Ruffennach, Saving lives or wasting resourcesThe Federal Mine Safety and Health Act, Policy Analysis, 2002.9.19, P23

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