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郑风田:对付干旱最有效的武功给废了  

2009-02-08 11:11:29|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田  中国人民大学

泼脏水,连带把对付干旱最好的孩子也给倒掉了

对付干旱什么方法最有效?,当然是农田水利设施建设。而我国农村农田水利设施建设又主要靠什么?多少年来一直靠“两工”。

“两工”就是农民在农闲时出“义务工”与“积累工”,就如我们上中小学时班里同学要派值日生一样,帮助把黑板擦一擦,地扫一扫等,否则教室就成了狗窝了。而农村的村庄也有许多东西需要维护打扫,其中与防旱防涝密切相关的村边沟、塘、渠、堰等,过去都是由“两工”在发挥作用。农闲时由本村农民投工投劳进行维护,雨季来临时就可以让沟塘贮水,渠道排水,干旱时则可人中抽水浇灌。因为大部分的村庄没有集体积累资金,没办法出钱找人进行日常的维修,就如我们中小学上学班级教室一般也不宜天天出钱雇人打扫一样。

这样一个维系村庄农田水利建设的制度一直稳定运行了很多年,功勋卓著,对缺乏国家与政府投入的农田水利设施建设维护与完善发挥了极大的作用。仅仅是水利的话,在我国有灌溉设施的耕地面积就要超过8.3亿亩,水利对中国的农村发展非常重要。这么大规模的水利建设,并不都是甚至主要不是靠政府的投资建成的,而是告大量的运用农村的劳动力,通过劳动积累的形式建设起来的,也就是“两工“的功劳。

但这个制度也一点小毛病,正如我们上学派值日生正恰逢他生病了或者是别的原因不愿意干要要发牢骚一样,让农民出“两工”,也有部分农民不愿意干,特别是那些长年外出打工者,或者是村干部借这个“两工”要干点别的,反正是由于各种各样的原因,这个水给弄得有点脏了,于是乎,一声令下,在2002年左右费税改革时随带把这个维系农田水利建设的好制度也给废了,泼涨水,连带着把孩子也给一块倒掉了。

农村在取消两工之后,虽然减了农民的负担,也是一把双刃剑,使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显的不足,从这看又“增负”了。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管,国家只管大江大河。农民没有办法,要么有的地方偷偷地还坚持两工,要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的,可以打点井浇灌。

 

 “两工制度”取消抽掉农田水利设施发展的基础,废除治理干旱的武功

正是两工维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水设的维护与修建。

“两工”一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显著的作用,取消“两工”后,村干部无权像过去那样组织农民出工,否则会因“乱摊派”受到批评;在市场经济下,即使干部“派工”,若没有合适的报酬农民是不会出工的;农业税、“三提五统”都取消了,没有其他产业的村组,其经济状况举步维艰,农田水利等建设陷入“心有余,而力不足”困境,导致农村道路损毁无人维修,渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效的维护,至于建设农田水利设施更是无从谈起了。再加上几乎不存在的集体积累以及外务打工的机会成本与种粮比较利益低下的困局,本已逐渐老化和破损的农村水利设施更加老化和破损,严重丧失了功能,造成下点雨就淹田地,半个月不下雨就闹旱灾,抗旱救灾几乎成了常态工作了。

历史看“两工”:功勋卓著

根据水利部门的统计资料,在税费改革之前,中国整个农村为了恢复水利设施和建设新的水利设施,至少投工数量要达到100亿个。据中农办主任陈锡文讲“可以想象,如果这些工都用钱去购买的话,我想1000亿元买不下来。所以,这样大面积兴修水利工程完全靠政府拿钱,现在还是做不到的”。

家庭承包制改革之前新中国30年兴修的水利工程,国家总投资共763亿元,而社队自筹及劳动积累,估计达580亿元。改革之后,农村仍然维持着劳动力投入为主的基本建设机制,19892000 年,全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日,如果以每个工日10 元计,则农民每年对水利投入的积累达722 亿元, 如此推算,1989年至2000年农民对水利投入累计达8664亿元,若没有“两工”投入,政府很难承担这些财政开支,农田水利就成了无本之末了,因为国家的投资都在大江大河的治理上,对农民最密切相关的沟塘渠MAI不投钱。

国家在1998年开始推进农村税费改革,逐渐取消了农村义务工和劳动积累工,2004--06年在全面免除农业税费之后,客观上也不再允许乡村政府组织插手农村公共事务。这样就自动废除了修建农田水利设施的武功,“两工”取消从根本上消除了半个世纪以来长期有效的农村基本建设主要使用劳动力的内在机制;并且,没有及时建立相应的有效替代机制,这样农村公共投入困境逐步显化。

 

没有了“两工”,农田水利设施建设投资亏空越来越大

“两工”取消以后,农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来,全国农民兴修农田水利投工量,1998年超过100亿个工日,2003年减少到47亿个,2004年不到30亿个,即使每个工日只按10元计算,今后我国每年仅农田水利建设投入的缺口都要超过700亿元 。而如果按照地方政府公布的最低工资标准折算,则至少5倍于此。国家水利部的一位部长也指出: 2004 2005 年度, 全国农田水利基本建设农民投工比1998 1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低产田面积下降38% , 新增恢复改善灌溉面积减少35%

 

目前替代两工的“一事一议”制度变成“一事无成”,组织不起农田水利建设

在税费改革后,“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。 但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题,主要表现如下:

开会成本不断增大。农民是以家庭经营为主导,自发、分散,缺乏有力的组织,一般召开重大会议,需要村集体出钱发“误工费”,才能激发参会“热情”。加之现在农村在外打工的劳动力非常多,不少农户是全家常年在外打工,很难达到要求的议事人数。即使开会成功,也要付出巨大的会议成本。

农民间存在异质性,对公共品需求不同。在同一村庄中,农户间存在异质性,体现在经济收入、住处地理位置、种植作物等方面,从而导致不同农民对农村公共品需求不同。一事一议的所议之事难以统一,最后都不了了之。

达成协议难。中西部农村大量的劳动力外流,农村386199部队, 不是家庭的主要成员,有些很难表达自己的真实意愿,所以要通过一项决议,无论是采取举手表决方式或签字方式,实际操作都很困难,听不懂会议要求,议不成所应议事情,签不了应签的字。严格按照有关文件精神来执行,“一事一议”常常会变成“一事无成”。

监督成本高。由于存在“开会难”、“统一意见难”,“一事一议”成本太高,村庄多而分散,“一事一议”管理规范也还未完善,对以上行为进行监督十分困难。

 

“原子化”的小农之间合作难,筹集农田水利设施建设的动员面临挑战

目前小农小而分散,呈原子化状态,谁也不管谁,谁也管不了谁,合作很难。,农户之间的经济差异越来越大,有经济条件的农户在合作难以达成的形势下更倾向于自己购买小型水利设施(如抽水设施、打机井等)来满足自己家庭的用水需求。农田水利建设对农户而言是一种成本高且没有规模效益的活动,这种无序的小水利建设更加恶化天然就需要合作的农田水利设施建设。农民通过私人供给的打井行为属于万般无耐的次优选择。一方面投资高,成本高,另一方面对地下水破坏严重,河北已出现地下水严重亏空呈巨大漏斗状现象,有些国外专家甚至断言,这样靠挖地下水只能维持20-40年。

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