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郑风田等:如何让人大代表提的问题更专业?  

2009-03-11 15:12:41|  分类: 每年“两会”建言 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田等:如何让人大代表提的问题更专业?

郑风田 郎晓娟 中国人民大学

以后人大代表在参加人大会议前是不是应该来点听证制度,增加这些代表的水平,免得出现太多的雷人提问或者是不问或者是瞎拍马现象?

“两会”代表们也会上拿出各自的提案和建议,然而,从两会前的各种报道和过去的经验来看,这其中,往往也不乏“雷人”的提案,全凭部分代表们的一厢情愿、信口开河,不仅反映不了民意,反而成为人们嘲笑和讥讽的话柄。

这样的情况当然不该让它继续发生甚至愈演愈烈,那么要如何加以纠正?其中的一个关键,就是应该让人大代表的提案能够真正“代表”人民,比如说,是不是也该来点听证制度,在提案真正提交之前,先在代表所在的选区来个公开听证,让大家听听,他们选出的这位代表,提交的议案是不是真的能够代表选区人民的利益,是不是真正在为人民说话,而不是为自己说话,甚至是说胡话?

听证制度并不新鲜,国外发达国家早已有之,我们国家也在行政处罚、价格决策和立法等方面实行了听证制度,实际效果如何姑且不论,比起过去关上门的“拍脑袋”决策,到底多了些公开度和透明度,也给未来的发展和进步打下了基础,那么,既然现在的部分人大代表,也面临着闭门造车炮制“雷人”提案的问题,是不是也可以用听证制定,来让专家和选民们把把关呢?

美国听证会制度的形成以及作用

什么是听证?听证制度最早产生于英国的司法程序中,早在1215年的《自由大宪章》中就为听证提供了法律依据,然后传到美国,进入立法程序,再到20世纪,扩张到行政领域,其核心是为了让各方利益主体都能平等地参与到公共决策中,使得决策更加民主化和合理化,能够更好地反映各个阶层的利益,美国1946年通过的联邦《行政程序法》,标志着听证制度的成熟。

美国的联邦宪法强调:对当事人不利的决定必须听取他本人的意见。这就是普通法的自然公正原则。而这种听取利益相关者意见的程序,法律上就叫做听证,正如前面所提到的,在美国,听证制度包括司法听证、立法听证和行政听证,其中,司法听证又叫审判型听证,是一种正式程序听证;而议会立法和行政裁决则采用非正式程序听证,以美国州议会为例,如果美国议员要提出议案,送到委员会后通常都要举行听证会,听证会必须公开举行,提前公告开会通知,在听证会上,与提案有关个人和团体,以及地方官员、技术专家等等都需要参与,那些对提案感兴趣的人也可以来参加。人们可以在听证会上陈述个人意见,即所谓“作证”,证人们代表着各自不同的利益,他们可以指出提案中存在的问题,未考虑到的薄弱环节、可能引发的不良后果等等,也将在互相辩论中提出可达成也妥协的地方,其他听众有不愿意发言又想表达看法的,也可以用书面形式表达对提案的意见,是同意还是反对。在听证会过程中,委员会需要收集信息、提出问题并权衡各方面的意见,并在听证会结束后召开内部会议进行协商和决策。

也就是说,听证的作用,在于公开听取利害关系人的陈述,了解各个方面的意见,广泛收集信息,了解各利益集团和团体的态度,从而肯定、改变或促进议案进程。对议会来说,听证会是了解利益集团和团体的态度,找出肯定和改变或促进议案审议通过的事实和理由;对议员来说,听证会是议员收集信息资料的重要途径,特别是提案人寻求支持议案或修改议案的有效工具。

除此之外,在美国,还存在用于负责监督、复核行政部门的工作和日常行动的监督性听证会,以及对某一项社会关注的热点,或对重要的公职人选以及被指控的知名人士,通过听证会方式举行公开调查的调查性听证会,还有作为普通市民参与地方政治渠道的社区听证会,通过这些各种各样的听证程序,使得决策层能够更好地了解多方面的意见,在观点的交锋中让各个利益集团达成妥协,同时,通过参与听证会,也使得各种社会力量获得表达渠道,成为政府和民众沟通的有效桥梁。

我国已有的听证程序及其效果

我国听证制度的确立开始于1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过,规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。1997年底通过并于199851正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度”,这就是我们比较熟悉的价格听证;而199999,广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》立法听证会,则开创了地方人大立法听证的先河。2003121018日,广州市人大常委会和上海市人大常委会先后召开首场“监督听证会”,分别就市容卫生和就业问题,组织市民对政府官员质证。20086月,国务院发布决定,要求在市县两级推行重大行政决策听证制度。

但是,我们也看到了,在实际运行过程中,听证制度这个新事物,却越来越被大家所质疑,就拿大家最熟悉的价格听证来说,“听证会”成了“涨价”的代名词,已经越来越得不到大家的信任和认同。为什么在国外运作良好,成为决策公平核心要素的听证制度,到了我们国家就变得“水土不服”?这似乎并不是听证制度本身的错,而是因为我们在引进制度的过程中,只注重形式,忽略了它“让各方代表充分发表观点,从而保障各个群体的利益得到合理表达和保护”的内涵。

目前我们国家各地开展的听证会,常常被认为是“走形式”“走过场”,其中一个重要原因是这些听证会常常缺乏最为关键的公正、公开、公平性。就公正性来说,按照普通法的原则,听证会最关键的是要听取利益相关者,尤其是利益受损者的意见,也就是说,在代表选择过程中,必须有利益相关的各方人士出场,而目前我国的许多听证会中,常常是由政府一家说了算,选择的代表常常不能真正代表多方利益,甚至还会有意把可能持反对意见者拒之门外,这就使得整个听证过程变成一言堂,失去了原本应有的意义。其次,在公开性方面,目前我国的听证会也做得很不够,先是代表的选择不公开,参与代表的来源和选择过程缺乏透明度,然后是听证会的具体过程也常常不公开,要求代表对外保密并且谢绝媒体采访,也很少愿意让市民们来自由旁听,这就留下了相对大的操纵空间,使得听证会缺乏监督,也就失去其应有的公平和公正性。最后,我国目前的听证会制度在平等性方面也存在较大的问题,只能由政府单方面就某个政策发起听证会,市民们却没有申请举行听证的权利,而且在听证会过程中,也常常漠视普通市民的发言权,使听证会无法让参与双方充分表达观点,难以相互沟通进而达成协调。

人大代表也来点听证制度,该是什么样

因此,我们提出,最好让人大代表也来点听证制度,但一定不能是目前这种“走过场”的听证。这种听证制度不一定要有多正式,但需要遵循公正和公开性,代表们要提出议案,可以先向社会公布,聘请与提案有关的团体和个人代表,以及专业技术人员参加听证会,在听证会上,参与者们可以根据自身利益要求,对议案提出各自的意见,尤其是与议案相对立和冲突的意见,同时,专业技术人员的存在,也使得听证会可以弥补人大代表在专业性方面的不足,同时,在听证会的争论过程中,可以使代表们更能了解不同人群的利益需求,使他们最终的提案更能代表各个阶层人民群众的利益。

这种听证会,最重要的原则就是公开性。它可以不那么正式,但一定要有公开透明的程序,让全社会都能看到听证会的参与代表选拔程序、来历、会议文件内容、会议争论过程,会议决策结果以及做出这种决策的原因,只有在保证完全公开的情况下,让听证会的每一个步骤都能暴露在阳光下,才能进一步保证其代表选择的公正性,和听证过程的公平性,也才能使得这种听证会不再是“走过场”,成为真正的民意表达机制。

(作者郑风田为中国人民大学教授,经济学博士;郎晓娟为中国人民大学博士生)

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