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郑风田等:博议两会:向水利部长提问  

2009-03-11 15:43:34|  分类: 每年“两会”建言 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田等:博议两会:向水利部长提问

 

郑风田 陈雪 中国人民大学

一、       如何做好“贮水于民”,解决农民“最后一公里”的灌溉问题?

 

     我们对农田水利投资有一个误区,国家只负责大江大河的治理,而对农民真正影响最大也关键的最后一公里问题却存在很大的问题。更要命的是对最后一公里影响最大的两工制度前几年也被取消了,这等于切断了修补农田水利建设的最主要支点。一项数据显示:中国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%,工程失效和报废的逼近3成,导致个别地区可灌面积减少近半。直至2003年,中国19.5亿亩耕地中,还有11.1亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30%—40%,在河南,这个数字还要更低。在最近的公开场合,水利部副部长鄂竟平也承认并正视了中国农田水利工程长期“欠账”的问题。据我们的调研,那些还能动员大家进行灌溉的地方基本上都是拒不执行取消两工违法之民两工对农田水利建设极其重要,取消两工等于让他们在干旱面前束手无策,再加上一事一议成了什么都难议,灾难最终演变成了望天收。还有不少地方一直靠上世纪六七十年代修建的农田水利设施吃老本,农田水利的修建要通过集体行动来建设,属于公共品建设,具有搭便车的天然属性。目前的这种困局各地进行的不少的土法试验,但在国家层面一直没有一个好的说法。

     在我们的调研中,重庆市南川区白沙镇就是一个典型的案例。该镇严重缺水,每年春播时都必须依靠从附近大观镇的土溪水库引水育秧,土溪水库建于60年代,到70年代时建成一条长达25公里的主干渠通往白沙镇,但之后的30多年里就再没修整过,仅靠每年放水时应急性的清淤补漏,如此,主干渠的水根本流不到渠尾,相应地,大量农户的田地也就根本无法得到及时灌溉。对于土溪水库的所有者来说,他们的职责仅仅是维护水库本身的安全和蓄水,以及按各村要求开闸放水,并收取相应费用,但在白沙镇的农户看来,他们交了水费,急需的灌溉却被延误乃至造成作物减产,自然就没有继续缴纳水费的积极性。此外,尽管不少农户都知道沟渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因,却并没有太多的动力来集资修建维护渠道,原因在于目前对于渠道的整治维修费用相当昂贵,仅仅一条小支渠都将耗资十来万元,这不是小农户所能承受得起的,农户们的愿望就是村里或镇里能出钱来修建水渠,而村集体乃至镇集体,也同样表示没有相应的经费来完成这一事务,只把希望寄托在上级部门的拨款上。

因此,我们不得不产生这样的疑问:大江大河治理固然关系重大,事关农民生活和农业生产的“最后一公里”是否也应给予足够重视?

 

 

二、       部分农民为何对抗旱如此“漠然”?

 

近几年农业比较效益下降,农业收入下降,农村大量劳动力向城市转移,且多为年青劳动力。大多年轻的劳动力选择外出打工,而不愿意留在家中种地。原因十分简单:即使在外打工的生活并不安逸,但同样得劳动至少能够换来比在家种地多得多的收益。但多少让人有些不能理解的是,面对今春百年不遇的特大旱灾,有些地方农民的抗旱积极性仍然不高,包括一些返乡农民工再次选择离乡进城。面对旱灾却不愿浇水,这一看似矛盾的选择却包含了农民的许多无奈。普遍较低的种粮收益,部分地区沉重的水费、电费和油费负担,加之滞后的农田水利基础设施建设,极大地损害了农民参与农田水利设施建设和维护的积极性。农民在灌溉土地时遇到的困难重重:或是缺水,或是缺电,或是有水有电却价格昂贵。

以山西为例,一亩地粮食产量在8001000斤,其间需要45次灌溉。而如果不灌溉的话,单靠降雨,成本就会降低。虽然农民不会完全靠天吃饭,但是他们会选择尽量减少人工灌溉。因为在各项成本中,水是成本较高的。如果遇到水价和化肥价格上涨的情况,农民每亩地的纯收入只有100元左右,这还不算人工成本。

在今春大旱时,央视《新闻调查》栏目就对河南省部分受灾严重地区进行了调查,在调查过程中,部分地区的农地旁就有可供灌溉使用的水井,但由于电网设施建设相对滞后,农民却无法通过电力带动水泵降水井中的水抽取出来。有些地区浇地要使用工程用电,电价和油价非常高,如果用不起就只好听天由命。为何农民会对抗旱如此“漠然”? 是农民参与农田水利设施建设的动力不足还是其“有心而无力”?

 

 

三、水利市场化改革是否应该打住?

 

我国近年来的水利部门改革已进入误区,片面地在“世界银行共识”引导下进行“市场化、私有化的”改革,“世行”通过各个项目资助对水利部门的决策影响很大。实际上以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”在不少发展中国家采用之后出现很大的困境。在发展中国家,由于制度和法治建设的不完善,如果短期内由获益部门缺乏约束条件地推行水利设施的私有化,往往不能充分发挥市场的资源配置功效,很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益,甚至引起社会动荡。

部分水利部门利益倾向化带来的后果之一,就是他们的眼光只盯着那些能赚钱的项目,而对农民的保命水却不闻不问。在水利设施的资金投入和建设管理方面,一些水利部门出于效益的考虑,更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障,对于农业用水和中小型水利设施则缺乏兴趣,尤其是部分水管单位作为企业推向市场后,为城市和工业服务,效益较好的水利设施更容易获得资金投入,而需要公共品特征强、收益低,需要财政扶持的农田水利设施,则以“财政紧张”为由,只能得到极少量的投入,只有把希望寄托于国家拨款,在长期缺乏资金,难以管理和维护的情况下,建设于上世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏,失去其应有的效果,最终在特大旱灾到来时难以发挥作用。如果仅以经济收益评价水利项目,投入高、收益低的农民“保命水”是否会因此丧失自己的立足之地? 谁来保证“保命水”?

 

 

三、       如何才能实现“贮水于民”?

 

俗话说得好:有备才能无患。水利设施建设的初衷正是践行了这句俗话。但近些年,我们调研的中国很多地区的农村水利设施现状却十分让人触目惊心。过去在许多村庄都会有许多水塘。在雨季时可以贮水,旱季时可让水抽出浇庄稼。但现在水塘已很难见到。雨季时,没有贮水的地方很容易涝,大量的水随着河道流走白白浪费,干旱时则无水可用。最重要的良性的蓄水池没有了。这是近年来农村丢掉的最宝贵东西。怎样才能做到“贮水于民”,真正实现“有备无患”是今春大旱给我们带来的最深刻的启示之一。  

 

四、       怎样才能使“农民的声音”不再缺位?

 按照“农民本位”的要求,农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向,然而现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出,作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划,也不知道资金的实际使用情况,最终项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与,在这种情况下,即使没有政府部门的逐利行为,单纯由政府作出的决策也很难真正体现农民对基础设施的需求,而一旦各级政府由于各种理由挪用、截留支农资金,或者根据部门利益安排支农资金项目时,农民也无法对此进行监督和检举,从而最终造成对农民利益的损害。

农户本身是农田水利设施的直接受益人,但在农田水利设施的投入、建设和管理过程中却始终难以表达自己的利益诉求。缺乏“农民声音的农田水利建设又如何能真正做到让农民满意?如何让农民成为农田水利设施建设的主体,让农田水利设施真正服务于农民,是当前水利建设中急需解决的问题。

 

(作者郑风田为中国人民大学教授,经济学博士;陈雪为中国人民大学硕士生)

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