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郑风田:“贮水于民”解决长久抗旱挑战   

2009-03-22 23:32:54|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 中国人民大学                                  中国水利报

据《财经》报道, 319下午,在中国代表团举办的“第五届世界水资源论坛”关于“特大自然灾害与水利基础设施风险管理”的特别分会上,水利部部长陈雷强调,中国防汛抗旱减灾依然面临诸多新挑战。中国年均洪涝和干旱损失都超过了GDP1% 。由于特殊的地理、气候条件,中国的水旱灾害,历来非常严重。不仅灾害种类多、发生频率高、分布范围广,而且损失通常较为严重。 2009年春天,中国又再次遭受大面积的严重旱灾;尤其是河南、山东以及安徽等省份,其干旱程度都达到了“50年一遇”的程度。中国政府须把防汛抗旱减灾当作改善民生的大事和要事来抓,要完成由控制洪水向洪水管理转变,由单一的农业抗旱向全面抗旱转变。

 

今年春的大旱暴露出我国农田水利设施年久失修的困局

大旱暴露出我国农田水利设施建设存在的真问题:多年的投入欠帐与制度缺失,许多农田水利设施年久失修;种粮的比较利益低下使农民不愿意进行水利投资,也难以投资;取消的“两工”制度也使农民即使在农闲时也难以组织劳动力对农田水利设施进行整修;国家对水利设施只投大江大河建设,到农民田头的最后几公里无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时掉链子,无法承担更大一点的干旱风险。在风调雨顺时还能头面人凑着用,但一遇到大旱就无能为力了。

30年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势

从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看,我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势,由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏,水利设施淤塞,农田道路失修,导致农业抗灾能力薄弱,影响了农业和农村的持续稳定发展。

我国农田水利事业的发展主要集中在50~70年代,80年代以前的水利建设对农业经济增长的有重要作用,取得了巨大的成绩,全国建设了3万多座大中型水库,并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。

改革后,水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上,与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少,管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时,由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢,致使政府官员追求任期政绩的激励,常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。  

“两工”取消,乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能,使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。

上世纪九十年代以来,财政压力下造成政府与农民之间的矛盾大量爆发,进一步增加了农村公共投入的困境。随着九十年代后期农业两税征收方式改变为“户交户结”,传统农区大多数农村公共财政获取的成本增大,导致普遍欠税和公共负债逐年递增,特别是“三提五统(三项乡统筹和五项村提留)”和“两工(劳动积累工和义务工)”完全取消的政策,相当于把乡村财政支农的基础抽掉,并清除了乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能,客观上使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。我国90年代以来在小农经济的经济基础之上构建了高成本的政府上层建筑,造成县以下乡村基层公共负债近万亿,甚至使得任何上级资金都可能成为基层政府应对开支和偿付债务的来源。

分散的原子化农民而比较利益执水利设施的外部性而缺乏投入激励。尤其税费改革后,取消了义务工和劳动积累工改为一事一议制度,这种干涉村民自治内涵的由政府自上而下供给的制度缺乏后续政策,对过去依赖于“两工”来维护的基层农田水利设施的影响尤为明显。长期以来,我国农田水利基础设施的维护是以农民提供义务工的形式提供,随着传统农区小农经济全面恢复,农民个体对农田水利基础设施的维护投人与自己的预期收人的不确定性预期相关度提高,农民在维护中存在搭便车和机会主义倾向明显,维护投人明显不足,降低了水利基础设施的可持续性,灌溉效率低下  

 

国家应该拔出专门资金,专门用于粮食主产区的沟塘渠堰建设,进行“贮水于民”工作,增加1000万的农民就业岗位,既能提供就业岗位,又能使国家未来粮食安全有了长久保障。

60-70年代,在农闲时,大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰,这些在农村村边周围的农田水利设施建设,为改革开放后我国的农业生产发展作出巨大的贡献。只可惜三十多年来我国一直在吃那时的老本,自从80年代分田到户以后,沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了,国家的投资都被用于大江大河的治理,对农民最重要的沟塘渠堰却被忽视没人投资建设。所以这么多年下来,许多乡村的贮水设施都已被注淤平了,起不到贮水的作用了,一到夏天雨季,就发生涝灾,一到春夏交替的旱季就无水可用,发生旱灾。

为了彻底解决“少雨就旱,多雨就涝”的恶性局面,我建议国家拔出专门进行经费,让那些村庄的农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。比如一个100人的村庄,给他2万元修改资金,以工代赈,让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入可以用很多劳动力,因为这是为农民自己服务的,估计农民们都会很高兴,可以用少量的资金与更多的人力。比如每个农民一个月500元,一年下来6000元,600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位,既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工,也能够提高他们的收入,国家的粮食生产基础也有保障了。

(作者郑风田为中国人民大学教授,经济学博士)

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