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郑风田:新一轮乡镇机构改革要避免走入误区  

2009-03-27 14:25:40|  分类: 精准扶贫与乡村治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 中国人民大学

乡镇机构改革已启动,2012年要完成。我国乡镇长“什么都管,什么都管不了”的尴尬角色是不是也该改一改了?

   前不久,由中编办提出的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》已经党中央国务院批准,并下发全国执行。这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动,要2012年基本完成乡镇机构改革任务。乡镇机构改革一直是一个牵一发而动全身的大事,乡镇机构又处在国家政权与村级自治的结合点,面临一个上下都不讨好的尴尬角色。多年来我国乡镇机构的职能呈现“越位、错位和缺位”并存现象,还有“有限权力、无限责任”的困境,上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管,什么都管不了”的困境,出了事了,都得乡镇长来承担,而一旦想真正地去管了,发现什么都难指挥得动。下级的村委会主任,人家是民主选举的,老百姓用脚投票选来的,主要听农村的。乡里的七站八所,人家又都是县上的机构,听他们上级的。乡镇长也挺可怜的,想去干点事,但却发现什么事都干不了。这次的乡镇机构改革虽然也难解决这些问题,但毕竟要改了,改了一般比不改好。未来的我国的乡镇机构该如何改革该?需要注意什么样的问题?如何避免乡镇机构改革走入误区? 本文结合过去的一些调研,发表一些我们的看法。

 

我国已实行了五年的乡镇机构改革试点,“乱进人、进乱人”的现象是有了改变,乡镇干部的思想观念也有了一些改革,比如从过去的官“老爷”向“服务员”转变。但路还很慢长。

据《人民日报》20090325的报道,乡镇机构改革已进行了五年试点,试点乡镇约1.8万个,占全国乡镇总数一半以上。五年试点包括三个阶段:

先行试点阶段:20043月一直到次年2月,试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行,主要是配合农村税费改革

    试点扩大阶段:自20053月到20066月。国务院强调试点要严格守住“两条底线”,即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。 试点乡镇绝对数增加了近7000个。

   逐步深化阶段:从20067月迄今。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出:力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。

   截至2008年年底,全国试点乡镇已有约1.8万个,占全国乡镇总数的一半以上。试点后,“乱进人、进乱人”缓解了,编制呈下降趋势,人员膨胀得到控制。乡镇干部观念开始从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。还有负责制、办事代理制、“和谐110等服务型创新之举出现了,乡镇公益服务能力有了。

   评论:

虽然乡镇机构乱进人一直是个困局,乡镇机构在撤乡并镇中一路走了下来,但前几年强制性的分流下岗也弄丢了政府部门许多人的饭碗,引发不少的上访。甚至有些地方的副乡长也被精减了,被迫跑到外地打工,许多乡镇府大门都被一把大锁给锁上了,也挺惨了,昔人热闹场面都没有了。实际上也应该问一问:为什么乡镇府有恶性膨胀的趋势?除了中西部就业岗位有限,大家都愿意往政府部门跑之外,实际上也跟乡镇政府部门天天要应付无数个上级的检查有关。今天要达标,明天要竞赛,后天又要评比,等等。许多上级部门还要求“一票否决”,应付这些无数的事,总需要一批人来干这些事。如果都精减了,谁还来做这些事?另外许多上级的事都是只布置事,是没有钱的。乡镇长还要为做事的人找钱养人。过去有农业税,乡镇长就从附加税上找出路。现在这条路给断了,可能又要通过乱罚款乱借款来解决了。当一个乡镇长的确不容易,这不是一般人能干的话。

 

未来乡镇职能新定位:一根红线与四个职能

乡镇机构改革的一根红线及新的职能定位:既要“切一刀”搞改革,又不搞“一刀切”。   如何建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制,建设服务型政府,巩固农村税费改革成果,减轻农民负担,促进农村经济社会又好又快发展,是贯穿改革的一根红线。

    全国有几万个乡镇,情况千差万别,依照中央改革“蓝图”,乡镇机构改革将坚持分类指导、因地制宜,根据当地区域特点和经济社会发展实际,确定乡镇机构设置和职能配置的重点。改革后的乡镇要在四个方面全面履职,即促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐。

评论:

乡镇“无为而治”的观点是乌托邦思想,也该打住了。

如何认识乡镇的作用,过去有许多争论,其中一派很有市场,讲目前应该取消乡镇基层政府,代之以绅士治理,实行无为而治,主要的理由是以清朝等古代为例,说那时就是这样做的。该种制度只是看到了乡级政权存在的负面作用,但却走向了另一个极端,忽略了目前基层政府存在的积极作用,目前我国一个县的人口密度很可能比过去一个府的人口都要多,比如四川、河南等人口大县,一个县动辄人口上百万甚至二百多万,人员的文化水平与古代相比也大幅度提高,再加上现代化的传媒手段,各种矛盾与冲突等都是过去所无法相比的。所以照搬照抄古代的做法,实行无为而治,如果正这样做,我国农村离大乱也就不太远了。

基层政府对农村的治理以及稳定发挥了巨大的作用,中央政府的各种政策也是通过基层政府来执行的。 他们一直在为农村的稳定作贡献。

 

乡镇一个重要的职能是促进经济发展,要围绕如何使乡镇成为经济发展的幅射中心,而不是一味地撤乡并镇。

过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转,思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大,过多地撤乡并镇,使许多基地的情况难以被政府掌握,容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈,有重点地选择一些乡镇进行大力建设,使一个县域经济多几个经济发展中心,以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放,达不到带动整个县域经济发展的目的,未来应该百花齐放,重点建设小城镇,主要是乡镇小城镇,使农村经济有更多的中心来幅射。

目前我国的乡镇规模过小,经济辐射能力差,无法聚集起足够规模的资金、人才和技术等生产要素。现在的县、乡镇的经济也缺乏必要的分工和合作,在县城和乡镇经济有很大的相似性。县城的地理位置比较优越,人力资本和金融资本比较密集,而乡镇一级政府是在半自给的农户基础上发展起来的贸易性经济体,区域经济以农业为主,由于县城无法带动乡镇经济的发展,导致了县、镇之间缺乏互补效应,不利于县域经济的发展。所以应该着力打造一些乡镇,让他们成为经济发展的中心,这样整体的县域经济都可以发达起来的。珠三角、长三角有不少的经济极为发达的乡镇,这样的乡镇越多,经济发展越有活力。目前中西部一个很大的问题就是县域经济的县城很发达,但乡镇是一潭死水,导致人都往县城里挤,缺乏更多的经济中心带动。所以未来应该在县域经济的多中心上下点功夫。

 

 乡镇乱进人要收敛了,但五年不进也有点一刀切了。

中编办有一条底线:切实把住5年内机构和人员编制只减不增这条“底线”

曾几何时,“食之者众,生之者寡”,是对乡镇机构和人员膨胀的真实描述。严格控制机构和人员编制,是乡镇机构改革的一个重要目标。这次改革的总体要求是:要精干、要高效。可根据不同类型、不同规模乡镇工作实际,确定党政机构设置形式和数额,可设若干综合办公室,也可只设若干综合性岗位。譬如,有些地方设“三办一所”,有些就设“四办一所”,还有的设“一办四所”。不划框框。

 

   评论:目前我国大部分地区都实行了大学生村官制度,这些大学生在农村进行了几年的锻炼之后,表现良好的,应该把他们提高更高一级的岗位上去,乡镇是他们最近的一个出口。而目前中编办的一刀切五年不进人规定,实际上阻塞了他们向上发展的空间,这样的规定也不利于我国基层乡镇干部队伍的优化,故应该慎重考虑。中组部与中编委应该进行综合协调,不能不同部门,出台的政策在基层却相互打架。中组部提出5年选派十万村官,为我国未来的基层干部队伍贮备人力,挺好的。但中编办却又规定五年内不进进人,又把这条路给堵了。如何协调?是该高层决策部门认真考虑了。

 

上级乱“一票否决”该收敛点了,坚决清理规范各类评比达标表彰活动

多年来,各种评比达标,名目繁多的“一票否决”成为乡镇工作的“指挥棒”。乡镇干部整日疲于奔命。这次《意见》强调,严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项。

评论:不少县级部门都希望自己在乡镇有腿,有天然的膨胀机构的倾向。如果设置不了,又会给乡镇长派出无数的评价达标任务来,还规定动不动就一票否决,这种乱象其实早就该清理了。以后上级部门布置的事必须要有相应的经费作保证,否则的话,不是逼着乡镇长去乱收钱吗?事权应该以财力作保证,才能够把事情办好。

 

要综合设置乡镇事业站所,乡镇不再兴办自收自支的事业单位。

这次《意见》提出,加强农业公共服务能力建设,创新管理体制,提高人员素质,力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。在创新事业站所管理体制方面,改革也有新内容。采取“花钱买服务、养事不养人”等做法。

   《意见》对乡镇事业站所改革提出三点原则要求:乡镇事业站所原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制;推进事业站所分类改革,区分事业站所的公益性职能和经营性活动,对公益性机构加强财政保障,经营性机构要转制为经济实体;积极探索农村公益服务的有效实现形式。

评论:关于乡镇的“七站八所”也一直争了多少年了,如何进行准确定位,也是一大难题。毕竟我国基层面临着巨大的压力,比如农业技术推广、动植物防疫、农产品质量,上头千根线,下头一根针。如果把这些机构都撤并了,显然不现实。农村目前的人口密度这么大,他们的服务谁来保证?从这个角度,不但不应该撤,许多机构还应该建才对。农民也需要各种各样的公共品服务,没有人,没有队伍,谁来提供?目前农村的公共品供给与城市差老远了,未来不是提供城乡公共品均等化服务吗?要服务总得有人,但这个人,必须与相应的事权建立起来。不要队伍有了,不提供服务,也不行。没有队伍,就更不行了。

 (作者郑风田为中国人民大学教授)

 

20090325 07:34:59  来源:人民日报 

建国初到上世纪80年代

    □乡村政权并存。新中国成立后,党在农村建立了人民政权,当时乡与行政村同为行政区划,都纳入国家政权体系。

    □乡政权体制。1954年由宪法和地方组织法首次明确规定,乡镇是我国最基层的政权组织,村一级退出政权体系。

    □人民公社体制。1958年以后,在乡一级建立人民公社,实行“政社合一”体制,公社兼有国家行政管理和集体经济经营管理双重职能。

    □乡政村治体制。1978年以后,随着农村家庭承包制的普遍实行,人民公社体制逐渐开始解体。1982年修订的宪法废除了人民公社体制,恢复了乡镇政权体制;同时在村一级实行村民自治,设立村民委员会。

 

从恢复乡镇政权建制到本世纪初

    1986年,中共中央发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,开展撤乡并镇。这次改革重点解决恢复乡镇政府以后,加强乡镇政府职能问题。1985年全国有104900个乡镇,经过这次改革乡镇数量减少近2万个。

    □上世纪90年代初,部分省份选择一些县进行县乡综合改革试点,重点解决乡镇政企关系不顺、县对乡统得过死等问题,实行简政放权,理顺服务部门的条块关系,加强乡镇农业社会化服务体系建设。

    1993年,从中央到乡镇又进行了一次政府机构改革,乡镇人员编制精简42%,并规范了县直部门派驻乡镇的农技、农机、畜牧、兽医、文化、广播等服务性机构的管理方式。

    1999年,全国开展地方机构改革,对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所、优化教师队伍等措施,并首次提出乡镇机构改革要与农村税费改革密切配合。

20003月,中央决定在农村进行税费改革试点,主要在安徽进行。安徽结合正在进行的地方政府机构改革,把乡镇机构改革作为配套改革的内容之一。(盛若蔚整理)

 

阅读链接:

新一轮乡镇机构改革全面启动 2012年基本完成--新农--人民网

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