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郑风田等:发达国家是如何管着“一头猪”的  

2009-03-04 02:30:40|  分类: 食品安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田等中国人民大学

近来广东的瘦肉精事件,使2001年我国屡治而不禁的“八个部门管不着一个猪”的现象屡屡重演。还好,广东的这次事件总算不暴露出来。更多的潜在水下的各种食品安全事件更需要我们的关注。发达国家过去食品安全也多次出事,包括英国的疯牛病、比利时的二恶英等。但近年来他们在监管方面进行了许多大胆的探索,恶性食品安全事件大幅度下降。

这些趋势包括:主要包括食品安全监管呈现出从过去多头监管向现在的集中统一监管,从过去重视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管,从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。各国在食品安全监管体制上越来越趋向于走兼并、垂直、高效的管理构架,强化监督管理和科技投入,同时,也越来越重视加强对消费者进行宣传教育,倡导由政府、企业、学术界和消费者共同保障食品安全的新型监管模式。

 

鉴于全球性食品安全问题不断出现,近年来国际组织[1]和各国政府,特别是发达国家,都在下大力气加强食品安全监管工作,主要监管趋势如下:

由多头监管到集中统一。

从总体上来说当前发达国家的监管模式主要有集中模式与分散模式两种。其中,分散模式又有三种类型,按职责的集中程度从低级到高级排列,分别是杂乱型分散模式、下放型分散模式和集中型分散模式。在这几种模式中,分别以美国和丹麦为代表的模式,即集中型分散模式和集中模式被公认为是比较高效的监管模式,而以英国为代表的杂乱型分散模式则被认为是一种漏洞百出的比较失败的模式,目前英国已对分散的模式进行改革,逐步向丹麦模式靠近,美国的分散监已模式遭到国内专家的强烈质疑,要求从目前的分散向集中方向转变[2]。法国为加强国家食品安全工作,专门设立了食品安全评价中心。英国、加拿大、爱尔兰、荷兰、澳大利亚、新西兰等国家均成立了国家食品局。

丹麦食品安全过去是由农业部、渔业部、食品部三个部门共同管理,下设若干代理机构,还有200多个服务单位,形成十分庞大的监管体系。但由于政出多门,难以实施统一高效的监管,丹麦政府政府经过全面深入的论证和比较,决定将原有的负责食品安全监管的三个部门合并,成立统一的食品和农业渔业部,独立行使权力,下设执法监督和检验监测两大体系,由政府制定政策,监督部门控制生产企业和市场有序运行,监测部门负责提供技术支持,各部门明确职责权限,实施从生产到销售的统一管理。这一重大管理改革取得了十分明显的成效,使丹麦的食品安全状况大为改观,在国际食品市场赢得了良好的信誉,成为丹麦50年来历史上最大的一次改革,也是最为成功的一次改革。

 

从过去重视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管。

食品安全的监控涉及到从田头到餐桌的全过程,包括生产、加工、储存和分销等中间环节。发达国家普通加强的从农场到餐桌的全过程管理管理。全过程管理需要克服许多困难,例如:(1)实施该体系涉及与食品有关的所有部门和方面,机构与组织的类型和规模以及协调问题至关重要,但在实践中确定机构和落实协调又十分困难;(2)从食品安全有关危害的发生(如种养植阶段的污染或其他问题),直到食品安全问题的出现是相当长的一个时期,在管理上有时间差并由此带来困难;(3)各地区间具体情况如生活、饮食习惯等方面的差异使整个食物链管理更加复杂化;(4)需要一个综合、协调、统一、完善的食品安全有关监测系统和预警系统以及协调一致、分工合作的实验室体系做基础。

为克服这些困难,这些国家又普通采取了以下措施:(1)国家要有明确的食品安全政策,缺乏明确具体的食品安全政策或将食品安全政策防在次要位置,将影响体系的实现;(2 加强各主管机构间的协调和合作;(3)建立和完善统一的食品安全有关的监测和报告系统,完善有关资料和信息系统,提高信息资料质量;尽快考虑并建立快速预警系统。而这些系统的完善有待于提高实验室的质量和检验水平,因此要加强实验室的设施建设;(4)政府、农牧民、食品工业部门及消费者要在分担食品安全责任方面进行合作并建立有效的伙伴关系,因此,食品安全方面的交流、参与、培训和教育非常重要。

英国食品局负责制定食品安全法规、标准和实施从农田到餐桌的全程监管,加拿大食品局负责从农田到餐桌的全程监督工作,由卫生部负责制定食品安全政策和标准,评估食品局的工作。日本从1995年开始使用以HACCP为基础的全面的卫生控制系统,重点对牛奶、乳制品、肉类产品、鱼酱产品、非酒饲料和食品等进行严格管理。

 

从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。

食品安全的有效保障也需要食品产业链各方,如政府、农户、涉农类食品加工企业,消费者、中介组织与相关科研机构等进行有效的配合与协调,才能保障我国整体的食品安全。由于涉及到众多机构与环节,如何让这些食品安全的利益攸关者(Stakeholder)行动起来,积极参与,并在此基础上建立一种合作的平台是未来我国食品安全政策的重点。只有食品安全产业链各方目标明确、协同努力、紧密合作,才能准确及时地应对挑战,从而确保人力、物力与财力得到最佳的利用,在整体上提升我国食品的安全水平。也越来越重视加强对消费者进行宣传教育,倡导由政府、企业、学术界和消费者共同保障食品安全的新型监管模式。

 

新的食品安全体系应该以关注结果为目标导向,通过各种激励与预防性政策来保护公众的食品安全。食品安全体系必须向一个统一的企业一样运作,必须是敏捷的、流畅的、透明的、连结起来的、统一为一体的。该体系必须是为解决当今的问题而建立的,但应该为未来的不确定定性留有空间。系统的有效性可以通过不断评价来评估,比如减少的食品疾病发生的数量、食品中化学残留减少、改进了消费者行为等等。

保证食品的安全性是政府固有的责任,但这又不仅仅是政府一个部门的责任。虽然强有力的政府管制是食品安全体系所必须的,但仅有政府的干预还不够,有效的食品安全体系要协调食品安全供应链各种参与者的力量。只有参与各方积极有效地合作,才能共同提高我国的食品安全水平。

 逐步推行HACCPGMP等质量安全体系

危害分析和关键控制点(HACCP)和良好作业规范(GMP)是一种用于食品生产过程中的预防性的食品安全性质量控制措施。HACCP是一套通过对整个食品链,包括原辅材料的生产、食品加工、流通、乃至消费的每一环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整系统。HACCP实际上就是一种包含风险评估和风险管理的控制程序。CAC认为HACCP是迄今为止控制食源性危害的最经济、最有效的手段。

GMP1969年由美国FDA发布的,GMP规定了在食品的加工、贮藏和分配等各个工序中所要求的操作、管理和控制规范。后来经有关国际组织和有关专家的发展,GMP逐渐形成了以基础条件;实施;加工、贮藏、分配操作;卫生和食品安全;管理职责。这5项内容为GMP的一般结构和应用准则。GMP实际上也是一种风险管理的措施。

目前上述两项认证在国际间受到了极高的认同,许多国家纷纷采取自愿或者强制性的手段在本国食品安全相关企业实行HACCPGMP质量管理体系。

(作者郑风田为中国人民大学教授,经济学博士)



[1]联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)近年来针对食品安全问题积极采取新的举措。2000年,WHO召开第五十三届世界卫生大会,首次将食品安全问题列为会议的主要议题,并形成决议,把加强食品安全工作列为WHO的重点工作领域。同时,在FAOWHO的支持和倡议下,召开了首次政府间的世界食品安全论坛。国际食品法典委员会(CAC)作为政府间的国际食品标准制定机构,通过政府间协商,提出统一的食品标准,在促进食品的公平贸易中发挥着越来越重要的作用。

 

[2]美国政府对食品安全高度重视,总统亲自抓食品安全。1997年美国增拨1亿美元启动一项食品安全计划,1998年成立多部门参与的总统食品安全委员会。但在食品安全监管体系的设置上,由于仍然存在三个部门共同管理食品安全,已受到美国权威研究机构的抨击,强烈要求建立统一的食品安全监管机构。

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