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郑风田:信访为什么被中央这么高度关注?  

2009-04-16 13:01:43|  分类: 社会问题治理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 中国人民大学

最近中央连发三文件的主因:信访问责制好经被念歪不少,需要好好从制度上改进。

话题由来:如何化解一浪高过一浪的“信访洪峰”?中央连发信访三文件,凸显高层对信访工作的重视,也是对去年信访问责制好经被念歪的拔乱反正。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。 统观三个《意见》可以对如何推动信访渠道进一步畅通、解决问题力度进一步加大、基层基础工作进一步夯实、信访工作长效机制进一步健全、群众权益得到更为有效的保护和实现提出了不少很具体的工作方法。

    解决信访难题,基层是重点,领导是关键。三个《意见》详细规定了领导干部接访的方式方法、基本要求和组织领导,进一步明确了各级党委政府以及主要领导、分管领导和班子成员在信访工作中的责任划分,健全了主要领导亲自抓、分管领导具体抓,一级抓一级、层层抓落实的责任体系。

《关于领导干部定期接待群众来访的意见》规定:市(地、州、盟)党委和政府领导干部,一般每季度安排一天时间接待群众来访。县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访,县(市、区、旗)党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访,乡镇(街道)领导干部要随时接待群众来访。信访问题突出的地方要适当增加接访次数。中央和国家机关、省级党委和政府的领导干部定期接待群众来访,可结合工作职责和特点根据具体情况作出安排。通过公示、接访、包案、落实,认真解决好突出问题,及时就地化解问题。

《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》规定,中央和国家机关各部门要把干部下访作为一项重要工作,统一组织每年至少一次,通过督促检查、带案督办、座谈走访、驻点指导、调查研究等方法,部门主要负责同志要亲自抓,分管领导要具体抓,来指导推动地方及时就地化解矛盾。

《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》指出,矛盾纠纷排查化解工作的范围是各种可能引发信访问题和影响社会和谐稳定的矛盾纠纷和苗头隐患,重点是容易引发信访突出问题的重大矛盾纠纷。《意见》指出,要规范矛盾纠纷的排查方法:坚持经常性排查与集中排查相结合;坚持属地为主、条块结合,形成以块为主、条块结合,全覆盖、无疏漏的大排查网络,确保排查不留死角死面;坚持信息汇集与分析研判相结合,及时准确和全面有效地收集信访信息,加强综合分析研判,增强工作的预见性和针对性。对涉及面广、时间跨度大、容易升级激化,带有普遍性的疑难复杂问题,要实行领导包案、一包到底。

 

三个文件出台的背景:三个问题必须要勇于面对。

为什么目前中央突然发出三个文件来专事解决信访问题呢?主要有以下几个方面的背景:

其一是今年的全球金融危机更易引发大的潜在群体性冲突事件。

早在去年末《了望》就有一篇文章专讲09年可能是群体性突发的高峰年,需要重点关注,细细化解。今年刚过三个多月,已出现不少重大问题。比如2000多万农民工失业,其中涉及到外资关厂逃逸,工资补贴拿不到等纠纷,这2000多万农民工以后珠三解、长三角大批中小企业因为金融危机受拖、出口订单锐减等带来的矛盾与压力很大,这些矛盾不解决或者解决的方法不对头,很容易象导火线引爆火山口。再者危机时刻,人们的情绪一般会容易急燥,干柴烈火的,比正常年份更易引发大的事件。所以这些都需要基层政府小心、耐心去化解处理。

总本来看,常见的七大信访隐患有愈演愈烈的趋势,迫切需要从根本上重视这些潜在的冲突。这七大信访隐患包括:其一流动农民工找不到工作可能引发的不确定性不满情绪;其二600多万大学生目前的就业隐患还远未到解决的地步,其三是老大难征地拆迁引发群众上访,目前4万亿的经济刺激计划,以及各地层导加码的近20万亿的投资会占用大量的耕地,引起失地农民的上访;其四是危机时刻不少企业被迫停产关闭,如果拖欠工资易引发工人集体上访;其五是中西部农村教师群体待遇问题引发的冲突;其六是出租车行业管理不善长年积累的矛盾出口一直没有得到有效的解决,其七是环境污染引发的信访矛盾愈演愈烈。

 

其二是去年的信访问责制实施后也暴露出不少问题,“花钱买太平”、“摆平就是水平”“上访精神病”“截访”“办学习者”“销号”等屡现,需要出台有针对性的措施加以完善。

问责制之前,过去的信访成了一个死结,不少告状信绕了一圈之后又转回原地,群体反映的突出问题在一些部门间不断地扯皮。去年中央出台信访的问责追究制度,被不少地方简化为“一票否决”制度。这个制度的出台,对不少地方的一把手形成了极大的威慑力,但不可讳言的是,这些制度由于各地层层加码出台的“土政策”,使问责制严重变形。问责制的本意是让各地基层政府不要让交矛盾,要解决人民群体反映的突出问题。但由于过去不少基层干部在执法过程中有随意性以及不少矛盾积累的长期性,导致许多上访问题迟迟得不到解决。基层县乡主要官员为了保官位,出现层层的怪事,包括截访、办学习班、送精神病院、想尽一切办法在上级信访部门“销号”,出大钱搞掂等等怪现象。包括前一阵子那个出了大名的北京大学教授孙东东的90%屡次上访者为精神病的雷人言论,都是信访问责制度下,不少基层政府面临无法化解的矛盾与官位冲突,制造出不少的名词以及产生出匪夷所思的歪招。许多基层政府被动“截访”,这些者是源于日常“接访”没下功夫。如果我们的基层官员真正按照上级的要求平时多接访、多走访、多下访,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋了,就不会出现那么多的被动“截访”了。单纯一个“截”,也反映出基层干部的工作方式有不少的问题,这样一个截法,何时是个头?

目前信访问责制演变而来的“一票否决”,使上级信访部门成了“香饽饽”,县乡政府压力骤增。过去群众上访不少政府部门不作为、乱作为,三言两语想把上访者打发走,能一天办的拖上一个月。实行问责制后,这样“一票否决”的权力压力,主要的出发点是加强解决百姓的问题,但却在执行时由于实际问题的复杂性与长期性,解决不了后就产生层层的对上访者的迫害。

其三是今年已出现的各种冲突事件,反映不少问题如果在信访阶段刚出现苗头时就加以解决,就不会酿成后来影响那么大的群体性事件了。

信访是群众面对冲突时首选的解决问题出口。大到拆迁、征地补偿、失业保障,小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾,都会找政府信访部门。如何这些刚出现的矛盾与冲突能够得到及时的解决就免除诸多的后患,如果久拖不解决则会拖出大问题。

比如今年海南发生的几次群体性事件都是如此,海南东方市千人械斗主要是缘于官员警察在冲突百姓上访告诉不作为后才愈演愈烈,自行解决导致群体冲突。这些事件刚开始是村民之间发生了孩子上学被打、财产被破坏等小事件,受害百姓首先想到的还是基层政府。他们首先到乡镇派出所与政府申诉,但这些申诉却没有被认真解决。如果基层组织对这些申诉能够下大力气去调查、去化解,也就不会有后来两村间的械斗了。基层政府的不作为,使百姓最基本的安全问题得不到保证,他们只好通过武力对抗来解决他们之间的冲突了。当然他们首先做的第一件是是冲击当地政府。 海南的东方市感城事件等都遵循这样一种模式。

 

中央连出三个信访方面的文件,就是去尽最大的可能性化来解决社会发展中出现的冲突。而信访是社会冲突最初的也是最基本的燃爆点。如果能够在这个阶段解决问题,可能避免许多不必要矛盾。另外去年的信访问责制出台,实施下来,已出现不少好经被念歪的种种表现,需要重点解决。包括不可轻用一票否决,一刀切的管理方式可以休矣,没有必要对上访者围追堵截,透明化管理可以解决一切:对长期上访者可以进行公示,上访了多少,解决了多少问题等。

信访是中国几千年传统社会形成的百姓申诉主渠道,不能轻言取消,而应该逐步地加以完善。

我国现行的信访制度虽然存在这样那样的问题,但几千年来,它一直是中国民众的申冤主渠道之一,从各种电影戏剧击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中,都能找到信访活动的许多痕迹,告状人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结,某种程度上这也是基层百姓对上级政府,尤其是中央政府的一种莫大的信任。虽然目前信访量居高不下、愈演愈烈,正因为老百姓对此寄于厚望,才要下大功夫去解决。某种大胆言论,比如取消信访等等,果真实行了,那就更恐怖了,这就如某个道路由于人多造成堵塞了,建议者说把这条道干脆给取消掉一样不切实际。

 此次一下子出台三份文件,加上去年的两份,五份文件,虽然不能用文件的多少来解释问题,但至少说中央高层一直在努力地改善该项制度,使社会更加和谐稳定。

(作者郑风田为中国人民大学教授)

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