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国土部“双保行动”:能否真正地守得着  

2009-05-12 14:50:23|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国土部“双保行动”:能否真正地守得着?

郑风田 中国人民大学

 

一、国土部“双保行动”背景及计划重点

1.双保行动的背景:解决全球性金融危机的巨额经济刺激计划使土地供应闸门面临巨大冲击。

始于美国次贷危机的全球性金融危机给我国的经济带来不小的困难。为了确保经济增长,中央提出4万亿的经济刺激计划,各地又纷纷加码,比如山西提出6500亿元,福建提出6200亿元,湖北报上7000多亿元,全国初步汇总有20多万亿元。

  国土部确定全国新增建设用地计划指标总量为630万亩,比2008年全年又增加了50万亩。但面对地方巨大的投资规模似乎是杯水车薪。据测算,为了保障中央新增投资项目的落地,两年内需要额外增加120万亩的用地指标。也有些人估计未来3年内需占地500万~600万亩。另外这次地方投资的项目不少是线性工程,包括铁路、公路、管道设施等。这类工程建设难以利用存量土地,很大一部分将不可避免地要通过占用大量耕地来满足。

巨大的投资冲动和保土地之间存在着很大矛盾。这使我国土地压力巨增,近年来一直趋紧的土地供应闸门受到冲击,大量占用耕地将不可避免,大家普遍担心又可能会出现新一轮的土地圈地狂潮。在这样一个大背景下,如何在保增长的基础上,遏制地方圈地冲动,高效率地使用我国本已稀缺的土地,国土部推动“双保行动”(即保增长、保18亿亩耕地红线),坚守红线不动摇,既保增长又保耕地红线,再掀用地督察行动,全力控制地方违规征地。

 

2.“双保行动”的内容及整治重点

3月31日,国土资源部召开保增长保红线行动动员部署电视电话会议,国土资源系统数万名干部参加了此次电视电话会议。国土资源部部长、党组书记徐绍史出席会议并做了重要讲话,他说,部署“双保行动”,是为了贯彻落实中央应对金融危机的决策部署,积极主动服务、严格规范管理,两手并举,保增长、保民生、保稳定。他同时提到了一些地方借机圈地、搭车用地等现象,提醒全系统关注土地违法违规案件的反弹。

国土资源部已将借机大肆圈地作为此次“双保行动”的重点遏制和打击对象。国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春认为“双保行动”是国土资源部党组经过慎重考虑、反复研究做出的决定,是国土资源部为应对当前土地管理的新形势和新问题而采取的一项重大举措。

“从当前的情况看,有的地方在实施扩大内需的政策过程中,出现的一些倾向性问题应当引起我们的高度重视。”甘藏春在部署“双保行动”时强调。他重点提到了当前存在的以下问题:一是一些地方在短时间内大批量征地,操作程序不规范,个别地方甚至动用警力强行征地拆迁。二是一些地方对被征地农民的补偿安置不到位、不落实,侵害被征地农民权益。三是一些项目占补平衡不落实。四是一些地方借机突破政策界限,未批先用、借机圈地、搭车用地等违规违法问题出现反弹。

  甘藏春认为一些地方在短时间内大批量征地,操作程序不规范,个别地方甚至动用警力强行征地拆迁,这些问题当前虽然只是在个别地方出现,但如果不采取坚决果断措施予以防止和纠正,可能演变成全局性的问题。这些问题当前虽然只是在个别地方出现,但如果我们不采取坚决果断的措施防止和纠正,将演变成全局性的问题,势必影响扩大内需保增长的工作大局。随着国家宏观调控政策的调整,土地调控政策也作了较大的调整。但无论经济、社会发展形势如何变化,建立严格的耕地保护制度、坚守18亿亩耕地红线的根基不能动,严格节约集约用地的标准不能降,土地管理的秩序不能乱。

   按照国土资源部的统一部署,“双保行动”从今年3月开始,将持续到11月,今年国土资源部将强化土地管理批、供、用、补、查的监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题,严防违规违法用地反弹,保持土地管理良好秩序。在服务扩内需保增长用地方面,国土部布置要坚持快速度,严把关,对符合扩内需保增长政策项目用地,提高审批速度,对不符合相关政策的用地,则实行严格的审查把关。

   “双保行动”由国土资源部党组统一领导,建立了联席会议制度。国家土地督察机构也将重点做好扩大内需政策实施调研、农用地转用和土地征收审批事项督察、例行督察和专项督察等三项专项工作,对政策执行不到位、措施不到位的地。

 

随后,一场声势浩大的保红线整肃风暴迅速在全国展开。国土资源部此次整肃行动引起了社会各界广泛关注。像这样明确提出既保增长又保红线的重大专项行动,在国土资源部还是首次。一说保增长,很容易出现乱占耕地的情况,肯定不能这样乱来。国土部掀“保红线风暴” 整肃风暴前所未有,剑指借机圈地。

 

3.“双保行动”并不是一个孤立的事件。

事实上,“双保行动”并不是一个孤立事件。因为自去年以来,中央在出台一系列扩内需保增长政策的同时,也采取了一系列对实施扩大内需政策进行同步监督的措施。例如监察部组织了24个检查组,对各地扩大内需政策执行情况进行监督检查,包括扩大内需项目用地是否及时提供,用地是否符合法律法规规定等。从这一层面来讲,这次“双保行动”是国家刺激经济增长政策的一部分,一方面要确保经济快速恢复,另一方面又要对已有经济刺激计划进行更有效的监管,避免出现不必要的冲动与损失。

 

 二、近期18亿亩耕地红线的各种争议使“双保行动”压力巨增。

中国的粮食问题一直受到国际社会的关注,温家宝总理再三强调,18亿亩耕地红线不能突破,现实问题对有关部门形成的压力已经很大。无论经济社会发展形势如何变化,建立严格的耕地保护制度,坚守18亿亩耕地红线的根基不能动,严格节约集约用地的标准不能降,土地管理的秩序不能乱。这既是中央的基本要求,也是国土资源战线应尽的法定职责。

但近半年来有关十八亿亩红线的争论以及红线已失守的各种推测使这次“双保行动”也面临诸多的隐性压力挑战。

1.十八亿亩红线的争论会使目前“双保行动”面临很大的思想混乱。

今年初经济学者茅予轼抛出十八亿亩红线无用论观点,引起轩然大波,一时应者云,赞成的反对的都有大批信徒,报纸上网络上展开了一场轰轰烈烈的大论战。赞成者认为目前人为地划定红线已严重影响了我国城市化的进程,是城市房地产价格飚升的主要罪魁祸首,中国的粮食安全问题靠单纯划一条红条是解决不了的;反对者认为粮食安全问题是我国最重大的问题之一,耕地一旦被占用很难被恢复。如果不划定红线,各地大量占用耕地的冲动会很快使我国粮食面临无地可种的困境,从而会危及我国长远发展的基础。保护耕地,关乎我国粮食安全,关乎13亿人的吃饭问题,

上述争论,从长远来讲对我国提高决策科学化,让更多的大众参与有很大意义。但从短期也看,这种争论也无形中带来很大的思想混乱,使不少人在乱占耕地时找了诸多的借口。所以如何通过培训,理清相关基层决策者的思想混乱极为重要。

218亿亩耕地红线已经失守的争议,使“双保行动”变成更加意义重大。

  据《广州日报》200948报道,享誉世界的“杂交水稻之父”袁隆平日前在接受采访时表示:我国18亿亩的耕地红线保不住,现在耕地面积已经没有18亿亩,已经少了3000万亩,形势非常严峻。国土资源部226发布的调查结果显示,截至20081231,全国耕地面积为18.2574亿亩,比上一年度净减少29万亩。

  两个数据打架的背后,必然是统计方法的不同。事实上,提出“18亿亩耕地红线不保”的科学家并非袁隆平一人。不少专家称18亿亩耕地红线其实早已被突破。因为不少基层政府很多被占用的耕地面积并没有被纳入官方统计中去。虚报耕地数据在很多地方都存在,过去比如喜欢少报耕地,但近年来进行耕地直被,又让一些地方政府多报耕。此外,根据调查,我国不少地区都存在以租代征现象,一些地方兴建工厂,大量租用耕地,使得这些耕地名义上仍属于耕地,但实际上根本无法用于粮食生产。一些地区的耕地乱建房以及以租代征问题的泛滥已经威胁到中国18亿亩耕地红线,如果各地在保增长过程中再发生类似现象,中国的粮食安全问题将非常严峻。从这个角度来看,这次的“双保行动”意义相当重大。

 

三、“双保行动”面临的隐型压力与挑战:如何管好基层一把手是个大问题。

 除了上述处于明处的争议外,双保行动面临的最大压力是如何对那些陷性的乱占耕地进行有效的监管。 在耕地保护方面,最无法监控的因素在于地方。在有的地方,违法占地的已不是老百姓,而是县长、书记、村长等当地党政一把手。

1.县委书记培训班问卷调查反映出重大问题。

前不久中组部把1500个县委书记召集到北京进行十七届三中会文件精神培训,相关单位对我国的这些县域一把手进行了土地方面的问卷调查。问卷调查的结果很让人吃惊:居然一多半的县委书记们不知道或者很不熟悉我们农村相关的土地法律政策,不少人误为以农村土地都是国家所有,而县委书记是国家派来的最高长官,当然就可以有权对所管县域的土地进行随间的调度安排。至于有关土地的不同定义及不同用途,包括农村集体土地所有制,国有制,农村建设用地与农村土地的区别,许多县委书记脑子里根本没有什么概念。这也可能是我国各地违法占用的一个主要原因之一。

2.村支书建豪墓折射出我国不少农村还存在“土地村干部所有制”现象。

近日网上热传广东汕头一村支书毁林圈地24亩建3层豪华墓地的故事。人们不禁要问,为什么他能够占了那么多那么大的地?一般而言,农民,尤其是珠三角地区的农民,人均1两亩地就不错了,他一个墓地就占24亩,还不包括他家那硕大的宅基地呢?其实这些都与我国的农村土地制度的模糊性有很大的关系。我国土地管理法规定,农村土地属于农村集体所有,许多村干部就想当然地理解为该归他们管。因为他们认为即使是集体所有制吗,谁是村集体呢?当然是村支书与村主任代表村集体了,村干部们一般都认为他们是这个村集体的一把手,当然有权力对本村的土地进行支配使用,想怎么用就怎么用的现象就这么产生了。所以前些年不少地方村支书乱卖乱占耕地很严重,虽然去年十七届三中全会已经把农民承包的土地改为长久承包了,但不少政策的落实还需要相当长的一段时间。

记得前些年做土地方面的研究课题,看到国外有一篇文献,给中国的农村土地制度取名为“农村干部所有制”,觉得也有一定的道理。我国不少地方的农村干部随意支配所在村的土地现象很严重,如何进行约束也是未来土地监管的一大难题。因为如果没有村民告状,许多问题很隐蔽,难以查处。

3.如何对基层一把手进行土地政策方面的培训以及问责已很迫切。

如何加强对我国基层村、县一把手的土地政策相关培训看来已愈加重要了。另外一个问题是之所以他们屡屡犯错,得不到应有的惩罚也是主要原因之一。很遗憾的是,目前我国对乱占耕地的相关惩罚几乎没有,中农办主任陈锡文在前不久的政协会上发言提出要对乱批占有农民耕地的官员进行问责,而最近盛传的土地管理法修订也在讨论是不是加上对相关官员的问责,果真加进去了,农村土地又能够多了一些保护了。

 

四、“双保行动”的另一方面,要对节约用地,提高土地使用效率者进行宣传表扬

“双保行动”除了对各地的违法占地进行监督外,是不是还可以对目前我国不同地区的土地利用效率也进行更有效的监督?毕竟同一块地土,有些地方虽然没有违法占有,但却被圈起来,或者是极低效率使用,或者干脆抛荒,使我国本已稀缺的土地资源浪费。保土地,更要提高土地利用效率,采取多种措施,激励农民用好土地,不浪费土地。

如何提高我国农村土地的利用效率?山东寿光的经验值得参考。

寿光蔬菜以面积大、产量高、品质优、品种全而闻名全国,是中国有名的蔬菜之乡,有“中国菜都”的美誉,蔬菜是山东寿光最响的名牌。寿光不仅仅蔬菜有名,在我国人均耕地十分有限的情况下,如何延长农产品生长时间,通过反季节、空间立体种植提高空间利用效率,增加单位面积的产出等方面,寿光进行了很多有价值的探索与突破,有效地缓解了我国土地面积的制约。笔者20085月份赴山东寿光进行了考察,实地考察了山东省寿光市农业国际博鉴会展区、三元朱村日光温室蔬菜基地、寿光蔬菜批发交易市场等,并与当地的政府相关部门进行的座谈。 寿光的主要经验包括:

反季节蔬菜大棚既延长的种植时间,又能向上立体生长,有效地节约了耕地,实现农民“双赢”、消费者“双赢”的效果。

 寿光有耕地面积140万亩,人口106万,人均耕地面积很有限,但它凭什么就能铸就“寿光蔬菜”这个闻名国内外的品牌,凭什么就能依靠“寿光蔬菜”富民强市?寿光创出了新路,寿光主要通过发展大棚种植,通过大棚的立体种植与反季节生产,达到“四赢”的效果,农民的“双赢”:扩大的了稀缺的土地和高的反季节价差;消费者的“双赢”:冬天能够吃到新鲜的蔬菜,价值与过去相比也有效的降低。因为通过大棚的立体向上生产种植,原来一亩地可以通过向上生产产生于原来510倍的面积。例如,传统的西瓜、甜瓜、西红柿等都在地上生产,土地面积有效利用低。目前山东寿光的蔬菜栽培大都实验了立体栽培,大大节约了土地,使我国人多地少的矛盾得到有限的缓解。

1989年,三元朱村现任党支部书记王乐义率先建起17个冬暖式蔬菜大棚,通过加强技术指导,当年17个大棚生产出了顶花带刺的黄瓜,从元旦到春节,每公斤20元不落价,一茬收下来,每个棚收入两万多元。政府从中看到了潜力,农民亦从中看到了希望。在寿光政府部门的强力推动下,一场反季节栽培蔬菜的技术革命从此迅速展开,寿光蔬菜也开始由季节性露天栽培向“四季常青,四季有菜”大跨度发展。

寿光市率先成功试验成功的冬暖式蔬菜种植技术,使蔬菜深冬生产成为现实,推动了一场遍及全国的蔬菜革命。寿光市建有日光温室35万栋,占地40万亩,播种面积80万亩,单产品专业村达到50%以上。一亩大棚一年种植2-3茬,纯收入在8000元左右;一亩日光温室一年纯收入在2万元左右;一亩育苗智能温室一年育苗2茬,纯收入在10万元左右。通过温室大棚,可以在原来冬天不能种植蔬菜的季节种植蔬菜,一方面有效的满足了我国北方冬天蔬菜的需求,另一方面也是另外一种有限的节约土地。通过这种两重的节约,使我国北方原来人多地少的矛盾不再成为发展的障碍。

(作者郑风田为中国人民大学教授)

 

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