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郑风田:深圳综合配套改革方向走偏了?  

2009-06-25 13:14:30|  分类: 社会问题治理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田:深圳综合配套改革方向走偏了?

郑风田 中国人民大学

深圳配合配套改革如果仅仅在“小政府”上打转转就错了,我国的行政体制改革不能再“以小为美”,认为“政府小了”就好了。政府该承担的责任不能全推给社会,否则会带来严重的社会大问题。“大社会小政府”搞不好就成了“小政府”带来“大社会问题”。所以对于方向性的问题,还是应该根据中国的庞大人口国情,适宜选择合适的模式,不能片面模仿欧美的小政府。

上月底,《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。仔细看了一些相关报道介绍该方案的内容,觉得方案提出的“大社会小政府”在目前的中国是行不通的。方案设计者骨子里的崇尚欧美“小政府”的情节太重,模仿痕迹太重。故该方案丢掉了我国体制中许多好的成份。我国行政体制的一些内容,近年来连欧美都在有意去学习,而该设计方案却丢掉这些宝贝去“东施效颦”,真要按该方案实施,难有好的结果。

片面模仿欧美的“大社会小政府”是条死棋,原因就是中国的人口密度比欧美要高出太多,又我国传统上又缺乏强大的社会组织发展传统,几千年来一直都是这样一个格局。如果不分青红皂白去模仿搞小政府,为小而小,是不可能成功的。

正如该方案起草者的一位专家所以,在此之前,深圳曾进行过多次政府机构改革,但历次改革没能走出两个怪圈:一是权力一收即死、一放就乱;二是机构改革陷入精简、膨胀,再精简、再膨胀的循环。之所以出现这种情况,原因是药方给开错了,但该位专家确找到另外的错误原因:“过去的改革侧重机构和人员调整,没有考虑怎么给政府的事务做减法。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去,政府管得少了,机构精简、政府职能转变均可自然实现。”

把政府的事剥离出去,让政府不去管理,这样的设计思路就错得更离谱了。果按照这样精减下去的思路去做,很危险。实际上我国农村的改革自80年代以后,也一直在走政府从农村退出的路子,其结果却造成许多农村基层组织摊痪,政府许多该做的事,该提供的服务,都没有人去做没人去提供。政府部门等于自动地放弃了这块农村阵地,导致我国部分地区出现黑恶势力泛滥等大问题。

最近去广东佛山的一个区考察,该区区委书记的做法我很认同,那就是不能再片面提小政府了,不能为小而小,而忽视了中国社会处在转型时期,需要处理的问题也太多了。他们在改革中不但不缩减政府机构,还在村里派警察兼村副书记,在镇里设纪委书记,这些机构按我国目前的编制都是不被允许设的,都是超编,都要精减的。但他们根据自己的实际情况,不唯上只唯实,在村里安排警察,很好地解决了目前农村治安趋于恶化的问题,如果为了编制不设警察,农村问题越积越多没有处理,则会严重影响社会的稳定的。

联系到去年的瓮安事件也是这样一个道理,据事后的调查分析,瓮安之所以会发生这么恶性的群体性事件,与这些年该地农村基层组织严重弱化有关。由于政府财政投入有限,人员又严重精减限制,农村基层真正干事的人远远不够,由此导致群众有事需要解决时,却找不到人去解决。农村的安全保证如果政府不提供,那黑社会就会自然派生出来来填补,于是当地就出现了各种各样的黑帮,这些黑帮打着为村民解决纠纷的旗号,在出现意外事件里,很容易会趁机闹事,带来大的社会不稳定事件。

今年海南东方市出现的两村械斗并围攻镇政府的群体性事件,也是基层组织瘫痪的后遗症。这两个村庄长期有矛盾,但却一直难以从当时政府得到真正的帮助,由此才导致小矛盾越积越大,最后出现恶性群体事件。如果当地有一个强有力的政府,遇到矛盾后能够及时得到解决,就不会有这些悲剧的发生。强有力的政府需要人力物力财力,当群体遇到问题时,需要他们去解决化解。但目前我国农村基层组织的改革方向却是过多地放在精减人员上,导致目前已有人员还不够完成上级下达的各种各样的“一票否决”任务指标,这样就很难有精力与金钱去解决基层老百姓出现的各种疑难问题。

所以正确的做法是应该建立一个高效而强有力的政府,该管的事还是要管起来,不能以小为美,一切围绕小的转,认为政府一小了,就什么都好了。特别是象深圳这样有着巨大的城中村及外来人口的城市,政府要干的事情太多了。如果行政体制改革一直沿着小的走,有意去放弃政府应该承担的责任,相信是很难走下去的。

(评论者为中国人民大学教授)

 

 

阅读材料:深圳再度试水行政三分制 实施方式高度保密

 

深圳市人民政府门口。本报记者欧钦平摄

 

  上月底,《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。继上海浦东新区、天津滨海新区等地之后,深圳这个中国最早的经济特区,如愿加冕“新特区”。

  与浦东和滨海有所区别的是,深圳的综合配套改革突破口,侧重行政管理体制改革。联系6年前中编办在此搞的“行政三分制”试点,中央对于这个屡创神奇的年轻城市,显然有着更多期待。

  ■寻源

  从9年前开始

  曾经的三分制

  “深圳新的开始!”

  《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布次日,《南方都市报》做了这样一个头版头条。简洁的表述,套红的大字,特别的处理方式昭示着新闻本身的特别和重大。

  谈及这份经国务院批准实施的改革方案,深圳市委副秘书长兼政策研究室主任、该方案主笔蒙敬杭和多名观察人士不约而同用到一个比喻:这是一把尚方宝剑,拿着它,有太多创新工作可以做。

  有了这把尚方宝剑,改革路上的障碍,也许能够更容易化解;以前做不了的一些事,现在也许有条件做了。

  比如首当其冲的行政管理体制改革,方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核。

  入世推动改革

  只不过,6年前的改革动议在高调宣布后再无下文,相关改革黯然终场。

  而追溯起来,有关“行政三分制”这一政策的实质探讨,可以回到更早的2001年。当年12月,中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何“入世”,成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。

  作为彼时改革方案的主要设计、参与者,深圳大学管理学院教授马敬仁首倡“行政三分制”。

  “大社会小政府”

  马敬仁介绍,在此之前,深圳曾进行过多次政府机构改革,但历次改革没能走出两个怪圈:一是权力一收即死、一放就乱;二是机构改革陷入精简、膨胀,再精简、再膨胀的循环。

  在这位学者看来,过去的改革侧重机构和人员调整,没有考虑怎么给政府的事务做减法。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去,政府管得少了,机构精简、政府职能转变均可自然实现。

  深圳社科院院长乐正亦表示,虽然深圳一直在探讨“大社会小政府”的模式,在建立特区的最初10年里连人大、政协两套班子都没有设置,但相对于一些国家和地区,深圳市政府仍然是一个“大政府”,管的事情太多。

  “香港城市规模和深圳差不多,连副特首都没有,管得好好的。深圳九个副市长,整天忙得不亦乐乎。”这样的对比让乐正很是感叹。

  ■设计

  “行政三分制”构架已形成

  行政内部制约

  转变政府职能之外,如何建立有效的权力制约机制,是摆在中央决策部门面前的另一个重大课题。

  “过去我们一直强调一把手的作用,但要建立有效的制约机制,得从制度着手。”马敬仁认为,在没有条件建立外部制约机制的情况下,只能走内部制约之路。现在能做的,就是在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。

  2001年,马敬仁接受深圳市委市政府委托,以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首,成立了一个课题小组。

  他们首先进行了大量调研分析,看看深圳市政府都有哪些公共事务,然后按照大行业、大系统的原则,将这些公共事务划分为若干“职能块”,在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。

  按照马敬仁的设想,政府的决策部门和执行部门不仅分工不同,同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置,数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门,执行部门规模较小,职责则相对专业和独立。

  决策部门和执行部门之间,以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系,监督部门则依此合同文本行使督察之职。

  试点一度启动

  20031月,广东省十届人大一次会议召开,时任深圳市长的于幼军在会上宣布,深圳即将成为中国惟一进行“行政三分制”试点的城市。

  于幼军这样解释这一全新的政府架构:决策局只有决策权而没有执行权;执行局只有执行权而没有决策权;监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

  ■困局

  理想方案遇到现实问题

  机构难以撤并

  在马敬仁和卞苏薇牵头的专家小组之外,深圳市政府当年还从政策研究室、发改局等单位抽调人手,成立了一个课题小组。作为学者,他们提供的是一个比较理想的方案。但当这个方案交到政府部门的课题小组进行讨论时,开始遇到种种困难。

  首先是国家体制环境存在诸多掣肘,政府机构改革需要上级授权,地方政府作为空间不大,大部门大到什么程度?机构如何撤并?都不是深圳自己说了算的。

  乐正同样深知政府机构改革之敏感艰难,他举例说,早在1994年,深圳就曾试图将市委组织部和市政府的人事局、劳动局合并,成立人力资源局,方案都做出来了,但未获上级批准。

  人事安排困难

  此外,按照马敬仁的设计,很多政府执行部门的职能应该剥离出去,交给企业、社会组织和社区去做。但是社会组织发展滞后,社区自治能力不强,很多公共事务无法剥离。

  而在主观方面,因为改革势必导致众多政府机构调整、撤并,人事安排方面需要面对巨大阻力。

  马敬仁说,按照理想的设计方案,决策部门数量不宜太多,可是很多部门并不到一起来,“有的主管领导直接就说,我这三个部门不能动,你能怎么办?”

  由于设计方案中决策部门级别较高,讨论过程中,决策部门的数量越协商越多,“最开始我们的规划是3个,后来增加到12个,最后变成21个”。这样的结果让马敬仁颇感无奈。

  与决策部门想大大不起来相对照,一些执行部门该小却小不下去,马敬仁举例说,国土和建设部门都是纯粹的执行部门,因为存在较大部门利益,人家不愿分出来,最后也没办法动。

  ■曙光

  来自中央的支持

  沉寂中的摸索

  讨论的结果与最初的设计方案渐行渐远,改革动议就此陷入6年沉寂。

  不过马敬仁称改革从未“流产”,有关“行政三分制”的探索,一直未曾停止,“只是不让报了而已”。

  马敬仁透露,中央的调查组从2003年到2006年一直都在深圳开展工作,时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏也曾多次前往深圳调研。

  另一方面,深圳也一直在为改革做着准备工作,探索基层民主自治、培育非政府组织、搞综合执法等等,“做的最大的一件事就是2005年的事权改革,把市政府有关公共服务方面的事权都交给区政府,区政府能交的,都交给街道和社区。”

  中央指明方向

  更令马敬仁欣慰的是,这几年来,从中央到广东,有关行政管理体制改革的思路日渐明朗,决心越发显现。

  200211月,党的十六大报告提及,要“按照决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”。

  200710月,党的十七大报告指出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府,“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

  对比两个报告,在论述决策权、执行权、监督权三者关系时,党的十七大报告增加并强化了“相互制约”的内容。

  20082月,党的十七届二中全会在京召开,审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》。在这份纲领性文件中,除对党的十七大报告有关精神做进一步阐释外,还提出“探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。

  当年年底出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,更是明确而具体地指出,“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制。”

  虽然这几个文件均未使用“行政三分制”这一概念,但马敬仁认为,自己当年的改革思路,与文件精神是一致的。

  ■获批

  再改革阻力已减小

  方案水到渠成

  一个月成稿,上报国务院两个多月即获批复,《深圳市综合配套改革总体方案》创造的“深圳速度”再次令人称奇,这似乎也从一个侧面证明,该方案涉及的种种改革举措,已经到了水到渠成的地步。

  作为上次改革方案设计者的马敬仁和深圳市委重要智囊的乐正都表示,此次改革方案起草过程中,有关方面并未征询他们意见。在他们看来,有关行政管理体制改革的思路,自上到下已经相当清晰,方案的形成、通过自然比较顺,无须太多讨论。

  这也正好印证了深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚的观点:我国政治体制改革是自上而下的,地方政府很难有所作为。

  不过马敬仁和乐正都相信,有来自高层的强力支持,深圳今天的行政管理体制改革,会比6年前试水“行政三分制”时阻力小很多。

  实施方式保密

  但改革的敏感和复杂仍然不言而喻,总体方案发布后,众多媒体记者前往深圳,试图就这一“深水区”的改革做点文章,除几名专家乐于配合,政府部门鲜有官员接受采访。

  “你现在找谁都不会跟你说,大家都在想会不会改到自己头上来。”一名内部人士告诉《中国青年报》记者。

  行政管理体制改革将如何实施?对于这一外界关注度最高的话题,蒙敬杭给了《中国青年报》记者这样一个答复:“这是高度机密,连有的市委常委都不知道。”他说具体方案一旦公布,“就会在两个月内迅速完成”,言辞间似乎暗含快刀斩乱麻之意。

  改革需要耐心

  “总体方案公布后,深圳可能于近期出台一个3年实施方案。”乐正表示,在构筑新的政府架构时,决策部门、执行部门、监督部门在级别上宜平行设置。同时,机构的调整可能会以转变职能为宗旨有增有减,而不是一味做减法,比如,政府的经济职能会继续弱化,社会职能则会加强;审批会减少,执法要加强。

  马敬仁同样期待实施方案尽早出台,他期待政府在做这个方案时能一步到位,不要一遇阻力就打折扣,他希望决策部门能并到一个较小的数目,“决策部门如果太多,执行部门就分离不出来。”

  “对政府的改革,要有耐心。”马敬仁强调。本报记者 欧钦平

 

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