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郑风田等:“灭村大跃进”该终止  

2010-11-03 09:01:54|  分类: 精准扶贫与乡村治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  所谓的“灭村运动”就是打着神圣的名义(诸如让农民住进现代化的楼房、城乡一体化、新农村建设等)没收农民宅基地、侵害农民财产权益、破坏农民村落文化的一种地方政府强制收地行为;其实际的目的是借助“土地增减挂钩”政策漏洞获取建设用地指标、突破国家土地管制红线、满足土地财政与开发商需要的侵民运动。硬逼农民上楼象“革了他们的命”,导致农民“上楼致贫”现象。这种只顾眼前土地财政利益、不考虑长远国家利益与农民利益的"灭村大跃进运动"该立即叫停!

 

(一)强制推进“灭村运动”是对农民土地财产权的严重侵害,违背了国家相关法律规定

农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地(陈佳等,2006)。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上,国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利[1]。然而,在推进农民"灭村运动"的过程中,某些地方政府不顾国家相关法律规定,仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地,造成对农民土地财产权的严重侵害。

(二)强制推进“灭村运动”折射出地方政府在新农村建设规划中存在的若干不良倾向

国家提出建设“社会主义新农村”已有一年有余,虽然取得了很大进展,但是在制定新农村建设规划中,一些地方出现很多不良倾向,比如以村容规划代替新农村建设规划,在内容上忽视发展生产;以城市住宅小区规划代替农家群落规划,忽视了庭院经济和民族风俗特点;以政府官员的意图代替村民自愿,忽视农户的家庭支出能力;关注宅基地整理后的土地开发,忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权(张小林,2007)。这些倾向集中反映出规划者农村基本经济政策观念的淡薄。而目前某些地方出现的“农民"灭村运动"”工程正是这一趋势的典型代表。它反映出一些地方领导在新农村建设规划中,搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划,搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设,严重脱离农村实际,造成很多地方“有新房无新村,有新村无新貌”的不良后果。

(三)强制推进“灭村运动”违背了经济发展的一般规律,对地方经济的可持续发展埋下隐患

农民“灭村运动”最初是一些地方基层政府的自发试验,主要是为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的“空心村”现象。但是,在后来发展的过程中,由于某些地方政府在土地集约中获得了大量的额外收益,因此便不顾当地是否已经具备"灭村运动"的条件而强制推行,这显然违背了经济发展的一般规律。正如世界银行的一份研究报告指出:当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足式经营土地为主,当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来,表现为土地拥有者强烈的转让土地的意愿,土地经营者扩张规模的迫切需求,二者的共同作用所形成的市场共振效应,是土地使用权流转的根本动力(胡克梅等,2003)。因此,农民是否适合"灭村运动",是否愿意"灭村运动",在很大程度上取决于农民的收入水平、取决于当地的经济社会发展水平。目前,在我国绝大部分农村地区,农业还是农民主要的生产活动,庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源,土地还是主要的保障手段,传统习俗和邻里观念还比较强,以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。即便是在苏南等经济发达地区,农民之间的收入差距也很大,并不是每个农户的收入水平都能支撑"灭村运动"的成本,并且,目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善,农民对失去土地的顾虑很大,所以一般不愿意"灭村运动"。但随着经济社会发展,非农部门成为农民主要的就业领域,收入水平有了很大提高后,农民才会向往现代化的社区生活。如果违背这种经济社会发展规律,强行推进农民"灭村运动",就会妨碍农民的生产生活,损害农民的利益,难以达到农民"灭村运动"的效果。

(四)缺乏统筹规划,一味追求向城市看齐,极大地破坏了乡村的自然风景与文化传统

地方政府在建设农民"灭村运动"点时,对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑,许多地方都把建设农民公寓楼作为引导农民"灭村运动"的主要形式,一些地方甚至出台政策,新居民点建设不准再建二层小楼,楼房最低在四层以上,提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标(韩俊等,2006)。由于盲目照搬城市小区建设模式,造成了对一些极具乡村特色并且具有保护价值的农村住宅的毁灭性破坏。温铁军(2007)也指出,目前各地在贯彻新农村建设中出现的最大偏差就是按照城市的样子“大拆大建”盖房子。但事实上,城市有城市的特色,乡村有乡村的风貌。城市和乡村在人口、功能、景观、文化、社会生活等方面都存在较大差异,村庄规划不能千村一面,不能普遍建高层楼房和别墅。相反的,村庄建设应该体现多样性,体现当地自然特色与人文风情。而之所以会出现“向城市看齐”的倾向,从本质上来说,和一些地方领导在发展经济中的“城市偏好”以及旧的政绩考核标准不无关系。

(五)地方政府无视农民意愿,对农民的补偿不到位,造成农民对政府的不信任加剧

农民"灭村运动"不仅涉及到重建居民点的选址、还涉及到基础设施的建设、拆迁补偿、户型设计、房屋建设、景观美化等,这些都是与群众利益密切相关的重大问题。但是,一些地方政府在实施过程中,滥用行政权利,缺乏对农民意愿的尊重,不能保障农民的知情权与参与权,致使农民感觉一切都是政府强加于我,抵触情绪极大。

以江苏南通市港闸区为例,当地政府以建设占地4000多亩的“都市产业园”为由要对农民房屋进行拆迁。然而在拆迁的过程中,工作人员从不出示任何征地批准文件,也没有拆迁许可证,更不公开其所在的单位和姓名,只是让农民在拆迁协议上签字,然后立即拆迁。由于农民"灭村运动"小区还没有最后建成,许多已经被迫拆迁的农民只能住进当地政府的“过渡房”。这些“过渡房”基本上是一家一大间,房内堆满了家具和杂物,看上去更像仓库。农民都气愤地称之为“集中营”。有的农民甚至已经在这里生活了近两年。并且,这些被强制拆迁的农民都没有得到现金补偿,拿到的只是由“南通市港闸区财政局”担保的“区城市建设开发总公司”的一纸拆迁补偿协议。所有的补偿费用必须等到购买农民小区安置房时才能结算[2]
   除此之外,在农民"灭村运动"过程中,普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题,主要表现在:一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;二是对宅基地不给予补偿,或只给予“合法确认”面积补偿;三是安置房一般还是集体土地产权证,不能直接上市交易,如果要变为可上市交易的房产,还必须补缴一部分土地出让金;四是补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。因此,不少农民认为政府强行推进““灭村运动””,只给房屋进行补偿,对宅基地不给补偿,或者补偿很少,这侵害了他们的土地财产权,造成经济上的极大损失,因而加剧了他们对政府的不信任。

(六) 宅基地兼具生产、生活双重属性,"灭村运动"是对农民发展庭院经济的严重阻碍

庭院经济是我国农村经济的重要组成部分,农户庭院是人与生物共生、自然环境与人工环境并存的特殊生态系统,又是人类文明与物质生产并存,物质和能量高度富集的特殊区域,从目前农村改革与发展的要求看,农村庭院是新农村建设的重点对象(孙好勤,2006)。不光中国如此,在国外,特别是半个世纪以来,世界许多国家把家庭经济作为重要的课题研究开发。美国1944年曾利用农户的园田生产过占全国食物鲜产量40%的农副产品。进入80年代,北美庭院园地的产值曾达10亿美元。一些发展中国家,如肯尼亚、秘鲁、阿根廷、斯里兰卡等国都在搞农户园田、村落园田,这与我国的庭院经济相类似(姜永斌,1999)。

农民在自己家的院子里生产一些投资少、见效快、效益高的商品,不仅增加了收入,而且提高了自身的商品经济意识,对农民参与市场经济大有裨益。

    而"灭村运动"后,农民虽然住上了公寓楼,过上了所谓“城里人”的生活,但是他们再也没有从发展庭院经济中获得收益的可能。努力使农民收入增加应该是当前建设社会主义新农村中各级政府的首要任务,从这个意义上来说,强制推进农民"灭村运动"是不合理的。

(七)"灭村运动"使得农民生活成本提高,生活不方便,造成“上楼致贫”的不良后果

由于不少地方政府盲目照搬城市小区建设模式,推倒极具农村气息的房屋而建高楼,使得农民"灭村运动"后生活成本普遍提高。有调查表明,很多住在"灭村运动"点的农民反映:“以前能吃的蔬菜可以自己种,现在什么都要到市场去买,几万元的补偿金,省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出从平均每户11617元增加到15706元,平均每户支出增加了4088元左右,增幅达35.19%。增加的费用主要是水电、蔬菜、禽蛋、粮食等基本生活支出以及文化娱乐、房屋装修、通讯、教育、物业管理等方面的开支(韩俊等,2006)。生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑“雪上加霜”,将会造成“上楼致贫”的不良后果。

除了生活成本的提高,"灭村运动"对农民的生产生活也带来很大的不方便,尤其是对还有耕地从事农业生产的农民以及习惯于单家独院生活的老年人。"灭村运动"后,农民离自己的耕地较远,农具、粮食等不方便存放;老年人住高层,上下楼不方便等等。所以,从农民实际生活角度来看,由于受到经济发展水平的限制,"灭村运动"对他们来说并不是一个好的选择。

(作者为郑风田、傅晋华)





[1]上世纪90年代,国家土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”,确认了农民的宅基地使用权利。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》在第十三章“宅基地使用权”中把农村宅基地使用权定义为“物权”,亦即农民的“财产权”。


[2] 常红晓:《南通农民集中居住见闻》,载于财经网,(www.caijing.com.cn),2006年11月26日。

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