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郑风田:2010一号文件解读(21):林业改革老大难  

2010-02-01 13:19:04|  分类: 一号文件 |  标签: |举报 |字号 订阅

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林改总方向:健全林业支持保护体系,建立现代林业管理制度。

集体林权改革:深化以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革,加快推进配套改革。规范集体林权流转,支持发展林农专业合作社。深化集体林采伐管理改革,建立森林采伐管理新机制和森林可持续经营新体系。完善林权抵押贷款办法,建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政策性森林保险试点范围。扶持林业产业发展,促进林农增收致富。

国有林场改革:启动国有林场改革,支持国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。

 

集体林权改革是否有分掉一条道可走?

目前我国的林改似乎与世界潮流背道而驰、与现在的诺奖获得者观点相反。去年的诺奖授予了一位女性,她的研究结论就是对于集体的资源,并不是非得要么国有化、要化私有化,让使用者共管也是方向之一。目前我国的集体林改大方向是向林农承包,是准私有化的方向。是不是该一刀切都这样做,还真是应该反思一下。目前有点神化集体林改了。而困扰集体林改的最大问题是在林业上长出的这个庞大的林业管理工作者已成为制约林业发展的最大障碍之一。

 

林业部门与林农争利的问题不解决,集体林权改革难成功。  

农村改革最大的经验是什么?农户自主权,而林户的自主权缺失是林业发展面临的最大问题。目前林农种树可以,但砍树面临种种约束,核心并不是生态环保,而是把农民种树的收益基本上都给拿走了。一定要给予农民砍林权,过多的管制、上纲上线该取消,让农民从种树中能够得到益处,这样我国的林改才有希望。集体林权制度改革还缺什么?核心是林业部门与林农争利。林业部门通过砍伐证与“两金”,把林农种林的主要收益都给拿走了。如果这条不改,集体林权改革难成功。最重要的是要给林农们经营自主权,既要允许他们种树,更要允许他们砍树。目前在林业部门中有一个奇怪的“砍伐证”制度,林农们是没有资格砍自己的树的,必须要办这个东西,这里面存在太大的黑色操作空间,一般情况下,林农们除了发钱打点关系外还必须上交“两金”,之后就所剩无几了。如果这个东西必须,集体林权制度很难保证真正的成功!

在林改中,这个误区一定要避免:不仅允许农民种树,更允许农民能够自由地砍树,不要林农们一砍树就上纲上线。只有允许农民自由砍树,他才能种出更多的树。目前的媒体宣传也走入误区,只要农民一砍几颗树就上纲上线,就联想到沙漠化、水土流失或者气候变暖,这种新闻宣传误导太厉害。如果允许农民的砍与种进行良性的循环,按经济学的基本规模,种植的数量会越来越多。与此相反,农民一砍树你上纲上线一让砍,农民就没有动力与激励去种树了,这样导致树只能是越来越多,最后全国都没树。  

不让林农砍自己所种林子,其实有太多的利益在里面。其实这篇文章证实了一个浅显的道理,林木并不是什么特殊的产品。虽然许多人都把它的存在与氧吧与水土流失联系起来。它一直遵循一般商品应该遵循的规律。应该把树林从神坛上拿下来。过去林木一直有意无意地被某些人神化,我们不少人一直跟着起哄,其实是不了解这里面的真正道理。过去我也是这其中的一员,这几的随着深入的了解,我发展这原来是一个精心设计的局,你有许多利益在里面,你不让别人砍自己种的树,要砍你就要收钱收费,这公平吗?农业税中央已宣布取消好几年了,什么时候林农种树砍种的各种乱收费取消了,农民种权砍种的权力还给农民了,我们国家的林子也就真有希望了。其实农民正常的种树砍树,是正常的旧的不去,新的不来良性循环。一个小树苗农民们是不会砍的。不让农民砍,也就是不让农民种树,最后的结果是我们的种越来越少,原来我们想要的那种森林覆盖率就没有了。不要把眼睛紧紧盯着农民砍树,要想得更长远一些。其实没什么,不会导致什么水土流失,即使流失了,也是暂时的,因为农民砍了如果有效益他会种得更多。以为农民砍了就不长了,也不种了,这是一个很大的认识误区,不让砍才会出现这种结果。农民一砍树马上被引深出许多千奇百怪的逻辑,最后演变成农民种树可以,但砍自己种的树需要砍伐证,那就惨了。问题的症结还是出在剥夺了农民的基本的权力。

只有让砍树,才能有更多的树长出来。许多神化与误区不是不也该破除了?所以许多误区与神化的东西都需要破除,归根结底有一条,就是还给农民处置自己所种树林的权利,全国所有的林农都应该有这种权利。你不能只让农区的林农有,在南方的东北的林农也应该有这种权利。果如此,我们也不会再悉我国的土地不长林了。集体林区改革能否成功,最核心的问题一定要触及,否则的话,这个改革最后的结果还是不了了之。唯有还给农民应有的权利,农民才有可能真正投入林业发展中,中国的土地上才能长出更多的林子。

 

国有林场也要改革了?“三危”局面还是难解决。

文件规定:启动国有林场改革,支持国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。

过去眼见集体林改革干得欢,国家林场着急死了,这次就不用了,文件规定要启动国有林场改革。只是国有林场积重难返,如果真要改,现在有一个黑龙江珲春经验。能不能在全国推,还有太多的问题需要弄清楚。国有林改革还有没有戏?三危局面,在不能垄断的产业中实行垄断。要改革还有慢长的路要走。

新中国成立的初期,在东北和西南地区陆续组建了135个以木材生产为主要任务的国有林区森工企业局,形成经营面积约为5313hm2的国有林区,占全国林业用地的18.6%;活立木蓄积36.37亿m3,占全国活立木蓄积量的29.2%135个森工局经营的森林资源有85个局直属中央管理,其余的属省级政府管理。国有林区是我国林业的主体,是我国最大的后备资源培育基地,森林资源面积占全国的42.45%,集中分布于大江大河的源头、大型水利枢纽的周围和重要山脉的核心地带。国有林区在开发建设的同时,也进行了生活性和社会性设施的建设,形成了包括公检法、文卫教等社会管理和服务在内,基础设施齐全的林区社会,共有人口500万,行政区域包括黑龙江、吉林、内蒙古、云南、四川、西藏、陕西、甘肃、新疆等9省(自治区)。

70 年代末以来,林业改革逐步深化,包括林业“三定”、流通体制改革、产业和产品结构调整等一系列改革在内,构成林业新体制的主体内容。从90 年代初开始的林业市场化改革进程,又进一步明确了建设林业两大体系、实施林业分类经营、森林资源资产化管理与商品化经营等一系列政策措施。但总体上看,林业改革应得到进一步深化。 政企合一的体制显现出的森林资源不堪重负、政府主导地位缺失、企业丧失竞争能力、林区职工收入扭曲、社会管理效率低下等问题影响深远,形成三危局面。

为什么国有林区森工企业会陷入“三危”困境?这与其在计划经济体系破裂后,仍然试图维持“不具备垄断条件下的垄断”有关,即在目前的市场经济条件下,仍然试图维持过去计划经济体制下的那一套办法,包括政资、政企合一的管理体制、严重错位的产权制度、过多的行政干预和社会职能的承担等等。 中国经济体制改革进行到现在,已经进入攻坚阶段,其中,国有经济垄断部门改革在近年来成为人们关注的焦点,资源领域内的国有林权制度改革试点工作,于2006年在黑龙江省伊春市正式启动,被称为计划经济的最后一块“堡垒”开裂。国有林区林权制度的这一次改革,是长期以来国有林业“三危”困境所催生的,那么,为什么国有林业会陷入这样的困境?又为什么必须通过体制改革才能解决?问题的答案,还要归结到国有林区森工企业在计划经济体系破裂后,仍然试图维持“不具备垄断条件下的垄断”上。所谓“不具备垄断条件下的垄断”,是指国有林区森工企业在目前的市场经济条件下,仍然试图维持过去计划经济体制下的那一套办法,包括政资、政企合一的管理体制、严重错位的产权制度、过多的行政干预和社会职能的承担等等。如此,再加上国有林区森工企业在市场经济条件下丧失过去对价格的主导权,又在国家政策的约束下削减采伐量,最终导致的结果是国有林业的“三危困境”,并因此带来改革压力。

时至今日,林区“三危”的局面仍未从根本上得到解决。溯本追源,长期积淀下来的资源性、结构性、体制性和社会性矛盾,成为了制约国有林区实现可持续发展的瓶颈。其中,体制性矛盾是主要矛盾,主要表现为产权不明,产权主体和责任主体缺位,责权利严重不统一。因产权不明,导致森林资源保护责任难以落实,森林资源不断遭到破坏,陷入了越穷越砍、越砍越穷的怪圈;因产权不明,导致投资主体单一,投资渠道狭窄,投资激励弱化,国有林业和国有林区发展投入严重不足;因产权不明,导致职工劳动积极性严重受挫,生产关系严重束缚了生产力的发展;因产权不明,名为大山主人的林业职工,实则一无所有。创业动力不足,致富手段单一,与其他行业职工收入差距日益拉大。

如何进行国有林的改革,还有慢长的路要走。

(作者郑风田为中国人民大学教授)

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