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郑风田:2010一号文件解读(22):农村综合改革如何深化?  

2010-02-01 13:23:09|  分类: 一号文件 |  标签: |举报 |字号 订阅

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今年的一号文件第22条,题目叫“继续深化农村综合改革”,主要内容包括:

乡镇机构改革:深入推进乡镇机构改革。

省直管县:继续推进省直管县财政管理体制改革,提高县乡基本财力保障水平,落实村级组织运转经费保障政策。

乡村债务化解:按相关规划和要求,中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解,推进其他公益性乡村债务清理化解试点,防止发生新的乡村债务。

村级公益事业建设机制:坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制,认真总结一事一议财政奖补试点经验,加大财政奖补力度,扩大试点范围。

防农民负担反弹:继续开展农民负担重点治理,坚决防止农民负担反弹。

供销合作社改革:加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策,加强基层社建设,强化县联合社服务功能。

农垦改革:深化农垦体制改革,分离企业办社会职能,健全社会保障制度。

试验区改革:加强对新形势下农村改革试验区工作的指导。

 

供销社的改革去年国务院专门出了一个文,但这个有着沉重的包袱,半官半民的机构其实是一个鸡肋,食之无味,丢之可惜。改革的前途处于不定状态。其实的农村改革一直都在推进,但要找一个最佳模式,太难。中国农村太多,2千多个县,35左右的乡镇,想按一个模式办事治理,也太难。对于目前农村综合改革,我有以下几点不成熟的看法:

 

新一轮乡镇机构改革要避免走入误区。

  乡镇机构改革已启动,2012年要完成。我国乡镇长“什么都管,什么都管不了”的尴尬角色是不是也该改一改了? 由中编办提出的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》已经党中央国务院批准,并下发全国执行。这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动,要2012年基本完成乡镇机构改革任务。乡镇机构改革一直是一个牵一发而动全身的大事,乡镇机构又处在国家政权与村级自治的结合点,面临一个上下都不讨好的尴尬角色。多年来我国乡镇机构的职能呈现“越位、错位和缺位”并存现象,还有“有限权力、无限责任”的困境,上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管,什么都管不了”的困境,出了事了,都得乡镇长来承担,而一旦想真正地去管了,发现什么都难指挥得动。下级的村委会主任,人家是民主选举的,老百姓用脚投票选来的,主要听农村的。乡里的七站八所,人家又都是县上的机构,听他们上级的。乡镇长也挺可怜的,想去干点事,但却发现什么事都干不了。这次的乡镇机构改革虽然也难解决这些问题,但毕竟要改了,改了一般比不改好。未来的我国的乡镇机构该如何改革该?需要注意什么样的问题?如何避免乡镇机构改革走入误区? 本文结合过去的一些调研,发表一些我们的看法。

我国已实行了五年的乡镇机构改革试点,“乱进人、进乱人”的现象是有了改变,乡镇干部的思想观念也有了一些改革,比如从过去的官“老爷”向“服务员”转变。但路还很慢长。虽然乡镇机构乱进人一直是个困局,乡镇机构在撤乡并镇中一路走了下来,但前几年强制性的分流下岗也弄丢了政府部门许多人的饭碗,引发不少的上访。甚至有些地方的副乡长也被精减了,被迫跑到外地打工,许多乡镇府大门都被一把大锁给锁上了,也挺惨了,昔人热闹场面都没有了。实际上也应该问一问:为什么乡镇府有恶性膨胀的趋势?除了中西部就业岗位有限,大家都愿意往政府部门跑之外,实际上也跟乡镇政府部门天天要应付无数个上级的检查有关。今天要达标,明天要竞赛,后天又要评比,等等。许多上级部门还要求“一票否决”,应付这些无数的事,总需要一批人来干这些事。如果都精减了,谁还来做这些事?另外许多上级的事都是只布置事,是没有钱的。乡镇长还要为做事的人找钱养人。过去有农业税,乡镇长就从附加税上找出路。现在这条路给断了,可能又要通过乱罚款乱借款来解决了。当一个乡镇长的确不容易,这不是一般人能干的话。  

乡镇一个重要的职能是促进经济发展,要围绕如何使乡镇成为经济发展的幅射中心,而不是一味地撤乡并镇。过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转,思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大,过多地撤乡并镇,使许多基地的情况难以被政府掌握,容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈,有重点地选择一些乡镇进行大力建设,使一个县域经济多几个经济发展中心,以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放,达不到带动整个县域经济发展的目的,未来应该百花齐放,重点建设小城镇,主要是乡镇小城镇,使农村经济有更多的中心来幅射。

目前我国的乡镇规模过小,经济辐射能力差,无法聚集起足够规模的资金、人才和技术等生产要素。现在的县、乡镇的经济也缺乏必要的分工和合作,在县城和乡镇经济有很大的相似性。县城的地理位置比较优越,人力资本和金融资本比较密集,而乡镇一级政府是在半自给的农户基础上发展起来的贸易性经济体,区域经济以农业为主,由于县城无法带动乡镇经济的发展,导致了县、镇之间缺乏互补效应,不利于县域经济的发展。所以应该着力打造一些乡镇,让他们成为经济发展的中心,这样整体的县域经济都可以发达起来的。珠三角、长三角有不少的经济极为发达的乡镇,这样的乡镇越多,经济发展越有活力。目前中西部一个很大的问题就是县域经济的县城很发达,但乡镇是一潭死水,导致人都往县城里挤,缺乏更多的经济中心带动。所以未来应该在县域经济的多中心上下点功夫。

 

省直管县可以试点,但不宜神化、不宜一刀切。

省直管体制是对过去片面推行市管县的一种纠偏,但遗憾的是,如果一刀切地全盘实行“省直管县”,又会走向另一个极端,带来更大的问题。目前这种愈演愈烈的一窝风式地搞“省直管县”的确令人忧思。

“省直管县”模式是有一些好的方面值得学习,但也不宜神化,其实它的弊端也不少,最核心的问题是区域经济增长中心将更难形成。对中西部地区来讲,当地经济发展一个最大的问题是“散”,没有区域经济中心,难以形成规模经济与集聚经济。而一个城市区如果拥有50-150万的规模就可以产生一定的规模集聚效应,带来区域经济的繁荣。从经济发展的规模来讲,区域经济增加值又远较分散的经济重要得多。通过区域经济增长中心,集聚大量的人力物力财力,一方面大量吸引剩余劳动力,另外一方面又可以通过分工协作,创造更多的就业机会。

目前我国四大直辖市以及省会城市或者副省级市已成为区域经济的龙头,对经济的发展带动作用明显。但大部分的中西部农村发展需要形成数量众多的区域增长中心才能带动更多的地区发展。目前我国四个直辖市,除了重庆特殊一些,京、沪、津都是上千万的城市,规模还应该可以再增加一倍,因为这些城市已形成完备的基础设施,通过扩大一倍可以形成更好的扩散效应。而省会城市,除了个别的外,一般市区人口3百到5百万还不太多。我国还应该大力发展一大批市区人口在50至150万左右的地级市。但目前能够达到这个条件的地级市还太少。只有市区规模达到百万人以上,才能有一定的辐射带动作用。

目前我国大部分的县域规模很小,一般的县城人口十多万人就算不错的了,难以形成区域增长中心,而地级市比较有条件形成中等城市幅射区。遗憾的是,目前我国省级以下的地级市除了部分发达地区外,大部分的地级市,尤其是中西部地区的地级市过去很难成为区域增长极,属小牛拉大车,难以带动县域经济的增长。原来通过市管县,估计再过十年,就会有一批中等城市成长起来。但目前这个“省直管县”人为地阻断了这个进程。对整个中西部的发展极为不利。浙江省土地面积小,人口密度大,交通发达。而我国大部分中西部地区相对来讲,地广人稀,如果没有中心城市的发展与幅射,其发展将大大延缓。

所以如果一刀切地搞“省直管县”,将抽空我国中等城市发展成长的血液,严重阻碍我国的城市化进程。中等城市不兴,我国集聚经济难建,规模经济难成,这将阻碍我国区域经济中心的形成壮大。“省直管县”还将延缓我国经济规模的集中度,阻碍区域经济的分工与合作。“省直管县”模式也助长了撤胡椒面的发展思路,难振我国城市带动乡村的发展。

去年到河北一个地级市调研,与不少政府部门座谈,感触很深。我国目前不少地级市的政府部门目前已被虚置,要钱没钱,要物没物。他们戏称自己是二传手,很难通过区域协调来统筹资源做大做强区域经济。目前的“省直管县”立意是想打造强县,想法很好,但一宜一刀切,在东部沿海发达地区可能行,但在广大的中西部地区,农村很分散,想让主要由农村组成的县域自然发展成为区域增长极,不但耗费太慢长的时间,而且大部分的县发展成为区域发展几乎是不可能的事,其结果就是撤胡椒面式的发展,缓慢与落后。

如果一刀切实行“省直管县”,对于那些一二百个县的大省也讲,其监管成本也将是“天量”的。而如果监管不到位,天高皇帝远,使本已问题丛生、群体性事件主发地的县域将会带来更多更大的难以预料的问题。

发展县域经济还是应该因地制宜,选择适合本地的发展模式,宜“多模式”“多样化”,不宜简单化、单一化、一刀切。

 

村级债务要开始启动化解了?

文件规定:按相关规划和要求,中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解,推进其他公益性乡村债务清理化解试点,防止发生新的乡村债务。

村级债务过去是个定时炸蛋,一直都不敢碰。这次看来要动一动了,文件规定:中央和省级财政支持农村义务教育历史债务的清理化解,推进其他公益性乡村债务清理化解试点。看来公益性的债务化解有点戏,但问题是聪明的乡镇干部要把此当一个筐什么都往里装不就完了?

(评论者郑风田为中国人民大学教授)

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