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郑风田:2010一号文件解读(26):寻找基层善治  

2010-02-01 13:29:59|  分类: 一号文件 |  标签: |举报 |字号 订阅

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今年一号文件在第26条,以“进一步完善符合国情的农村基层治理机制”,给出目前的基层治理的一般政策。文件主要内容包括:

“四民主”的村级民主自治机制发展和完善党领导的村级民主自治机制,规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。

“三议两公开”:总结各地实践经验,因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,以及决议公开、实施结果公开等做法。

防贿选、防宗教、宗族干政:加强对村党支部、村委会换届选举的领导和指导,严肃查处拉票、贿选等行为,确保选举平稳有序,防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务加强难点村、社区、乡镇服务建设:加强农村集体资金、资产、资源管理,推进村务公开和民主管理“难点村”治理。开展农村社区建设创建活动,加强服务设施建设,培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能,建立综合服务平台,有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点,为农民提供一站式服务。

 

小“村官”面对大诱惑,基层选举面临大挑战

基层选举作为“中国式的草根民主”,发端于20世纪80年代初期的村民自治,但由于各种制度的不完善,出现了一些贿选等违法现象。家族、宗族观念的影响、“封官许愿”等手段托熟人、亲戚拉票问题难以解决,选举暴力事件接连出现;部分地区黑恶势力暴力恐吓选举操纵选举难以扼制,乡村公权力很弱,缺乏相应的公安力量,很容易使那些不怕死的村霸为所欲为,通过正正当的竞选手段当上村官,给农村发展造成不良影响 。“多数人暴政”问题严重。一些“成功人士”花重金收买选票等等,愈演愈烈,影响了选举的公正性与村民的参与热情,这些矛盾纠纷如何化解不及时,会影响了农村社会稳定。 

另外,自取消农业税后,村官们不再向农民催款要钱,而近年新农村建设中国家加大了对农村进行大量资金的投入,吸引了一批农村精英参加选举。另外我国有些村委会还掌握巨额集体资产,而相应的管理制度还不健全,使基层村官产生诱惑。

最高人民检察院的最新数据表明,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员4968人,占42.4%。其中,村党支部书记1739人,村委会主任1111人,“村官”达2850人。我国农村共有62万个村党支部书记和村委会主任,2008年被检察机关立案侦查的占0.28%0.18%,虽然比例不高,但绝对数却不低。

每次换届,全国共有61万多个村委会参加选举,由农民直选产生的“村官”达241万多人。“村官”对中国乡村的稳定和发展影响甚大,其选举牵动各方神经。面对愈演愈烈的农村“贿选”,中国高层决策者有所行动。多次下发文件要求“坚决查处”农村“贿选”。 重点在于查处以贿选为代表的农村选举违法行为,细化村民委员会选举程序,力求实现新老村委会的平稳交接。是否有效,还需要看实际的执行效果。

农村社会,居民分散,而且乡里乡亲,很难去调查取证。村民选举贿选普遍发生,最难的是调查难,取证更难。贿选认定非常困难,调查取证难上加难, 送钱送物私下里、一对一进行的难以查处,遏制杜绝难。

 

宗教、宗族干政要打住。

文件规定:防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。

取消农业税后我国农村存在最大的问题是各种地下宗教、邪教与民间迷信活动等的快速扩张。《瞭望》(2007)记者在我国中西部的一份调查显示,我国中西部的一些邪教组织就像一颗颗定时炸弹,存在于政府监管之外,存在于法律约束之外,对群众物质、精神危害很大。这类邪教不仅正在破坏我国农村的治理结构,而且正在改写群众的价值观,酝酿着严重的政治矛盾、宗教矛盾,给新农村建设与和谐社会建设带来危险,给国家安全造成隐患。

农村地下宗教活动泛滥,是当前一个带有倾向性的社会现象。它是正常宗教繁荣昌盛的一部分。上世纪90年代以来,我国信教人数快速增长。1993年官方统计数据有3000多万,1997年超过1亿。近年的快速发展究竟有多少人信教?由于我国不少信教者并不去教堂等正式宗教场所,而是参与各种非正式的家庭教会,这是一个巨大的数字。仅以基督教为例,据ECONOMIST 2008 引用PEWSURVEY的估计为1.3亿各种基督教信仰者。 宗教发展与公共品服务是密切相连的。甚至极端点的事,一些地方开村民大会需要教会人士出面才能动员百姓来开会。这种趋势已引起执政党的高度警觉。任何一个国家,突然兴起了一类庞大的信仰群体,是应该引起高度的关注。今年的一号文件希望教会不要干预农村公共事务,是一个明确的信号。

 

基层政府不能成为“悬浮组织“,无为而治会带来农村大乱

基层政府对农村的治理以及稳定发挥了巨大的作用,中央政府的各种政策也是通过基层政府来执行的。过去以撤并机构、精简人员、合村并组等的代价是乡村基层组织办事能力的急剧下降,乡村基层组织成了“悬浮政权“,难有作为。前些年一些学者建立要取消基层政府,代之以伸士治理,实行无为而治,主要的理由还以清朝等古代为例。这些假设都忽视了以下重要的问题:目前我国一个县的人口密度很可能比过去一个府的人口都要多,比如四川、河南等人口大县,一个县动辄人口上百万甚至二百多万,人员的文化水平与古代相比也大幅度提高,再加上现代化的传媒手段,各种矛盾与冲突等都是过去所无法相比的。所以照搬照抄古代的做法,实行无为而治,如果正这样做,我国农村离大乱也就不太远了。

基层治理结构的创新要从地方经济发展的角度来考虑,综合各方面的意见,未来基层县乡村合理的治理结构应该是:“强县政,精乡镇,村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能,建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力,对县乡村的发展进行合理分工,可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇,完善县以下的小城镇体系,并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上,提高农村的经济合作能力,增强农民与市场之间的联系,避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。

 

村域合作与村民自治:仅有选举是不够的,要以专业合作组织重构村民自治制度

  目前村级的自治存在许多问题,村级政府不但缺乏完善的经济组织和管理制度,村民自治还缺乏有效的监督与制裁机制,“村务公开”、“一事一议”等制度缺乏实施的基础与动力,一些村规民约与现有法律条例明显不符等。

未来应该加强村域合作,就是以村社组织为经营主体,以村社地域为适度规模,在家庭联产承包经营的基础上进行资产整合的生产经营。作为中国农村的地缘社会组织,村社必然将在很长的时间内继续存在,尽管向现代产业社会转型打破了传统村落共同体的农业生产、生活和社会规则,但农户之间形成的共同的文化信仰并没有被打破。村民可以通过不同的形式,在农户财产的基础上通过村域合作发展集体经济。以合作社的形式将农户之间联系起来进行分工协作,能够解决“小农户、大市场”的困境,有利于农户利益和农业产业化发展。发展村域合作,还可以通过农户之间的合作与分工,节省大量的农业生产的劳动时间,把农业剩余劳动力解放出来,向其他产业进行转移。通过有组织、有计划的劳动力转移,促进地区工业化和城市化发展,提高地区竞争力。

(作者郑风田为中国人民大学教授)

 

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