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郑风田:2010一号文件解读(19):农地制度改向何处?  

2010-02-01 13:08:49|  分类: 一号文件 |  标签: |举报 |字号 订阅

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土地是农民的命根子,也是城乡关系的纽带。土地问题牵一发而动全身。在今年一号文件的19条,专列一类,叫“有序推进农村土地管理制度改革”,对农村土地管理的相关问题进行说明。

一号文件规定:

红线继续坚持坚决守住耕地保护红线,建立保护补偿机制,加快划定基本农田,实行永久保护。

政府耕地责任制:落实政府耕地保护目标责任制,上级审计、监察、组织等部门参与考核。

确权登记:加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

土地整治不能乱搞,节约土地归性质不能变:有序开展农村土地整治,城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内,周转指标纳入年度土地利用计划统一管理,农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有,确保城乡建设用地总规模不突破,确保复垦耕地质量,确保维护农民利益。

规范土地管理:按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则,规范农村土地管理制度改革试点。

加快修改土地管理法。

 

农村土地需要改革的东西太多了。

农村土地确权很重要,进行严格限定很重要,但其实农地还有更重要的问题,那就是《土地管理法》究竟该朝什么方向修改?小产权房问题还会一直拖下去吗?能否解决?目前各地实行的宅基地换房该如何看等?土地换社保很危险,但如何解决目前城镇化与耕地保护也是一个大问题。那个争议很大的征地制度能否给解决掉?农村土地今年最大的问题可能是〈土地管理法〉的修改问题了。

红线是越来越严了,政府的责任是越来越大了。但的确土地制度还有太多需要改进的东西。

 

确权登记的目的是增加农民土地被拿走的难度。

确权登记很重要,所以要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

但确权登记工作,还是难保农民土地被拿走。只有取消征地制度,农民的利益才能真正得到保护。

 

征地制度是不是该取消?

农村冲突中约80%与土地有关,包括土地征用、土地承包调整、宅基地纠纷等。而征地过程的不规范以及征地补偿和保障措施的缺陷,最容易造成农民的不满并导致冲突。有超过1/3的土地纠纷以村干部为冲突对象,一些地方农民在土地问题上对村干部的不满情绪极为严重。 在少部分农村地区,由于土地成为当地政府资源资本化的收益来源,部分基层政府在利益驱使下,随意调整耕地、违法征地、补偿款过低等违背国家政策、漠视农民土地权益的现象十分突出。

在农村冲突中,土地问题引发的冲突占据了较大的比重。土地问题超过其他问题成为农村冲突的重要起因,原因在于土地是农民的主要收入来源和生活保障。土地纠纷和冲突的根源在于我国土地产权制度和征地制度的缺陷。由于产权界定不清,在土地问题中,农民的权益容易受到侵害;另一方面,虽然农民的权利意识不断提高,但是农民和基层政府对于土地权属的认知均存在偏差,从而加剧了在土地问题上的矛盾。 在农户的土地产权认知中,对于自家承包地,农民表现出强烈的“私有”意识。而基层干部在土地产权认知上的偏差也会影响他们面对土地问题时的行为。化解土地问题引发的纠纷或冲突,要明确农村土地的产权,在农民和基层干部中间加强对于土地权属的正确认知,让农民分享土地增值的收益。此外,在征地过程中,要规范征地制度并增加对失地农民的补偿。给于农民就业安置和社会保障,增加农户的非农就业收入比重并辅以稳定的保障,才能降低农民对土地的依赖性。

 

如何解决农村土地问题,有许多大的问题需要解决。泛征地政策不区分公益性用与非公益性用地,也必须要改。目前是对公益性与非公益性的土地虽然去年的十七届三中全会已经进行了一些规定,但在绝大多数地方政府的实际行为中,还是把各种东西都装到公益性征地的框子里,以此来低价获得农民的土地再高价卖出。所以应该从国家层面进行清楚的界定,对什么是公益性用地,什么是非公益性用地进行清楚地界定,这样弱势的百姓才能够居此来保护自己的利益。

为什么农村的土地,变成城镇就要把土地变成国有?泛国有化的城市土地政策把一切城市化的土地一律改为国有也必须要改。也不知在什么时候,法律就规定了城市的土地是国有的,农村的土地进行城市化就必须要变为国有的,于是就有了征地程序。政府则依靠征地垄断着农转非土地,以此获得高价的土地涨价收益,并把农民排斥在外。这里面背后最重要的就是利益之争。所以有以后是不是把城市土地必须是国有的这条给废除了?因为这条规定,地方政府可以获得大量的土地财政,导致一方面地方政府在地价低时去炒高地价,在地价高时却坐视不管,长期下去,必然会对整体国家的经济带来致命的破坏。

 

不取消征地制度带来的问题太多。

征地制度实在是不合道理,真的应该取消。面对小产权房、农地入市、城乡统筹、宅基地抵押与入市、承包地可抵押贷款,国家的土地政策必须要进行大的调整,才能解决目前日趋严重的矛盾。尽早出台农民土地“同地、同权、同利”政策,让农民可以直接在自己土地增值中获利,以此缩小城乡差距,重聚民心,解决社会不公问题。

除了公益性的征地之外,应该规定其他所有的征地都应该取消。唯有此才能彻底解决我国群体性事件愈演愈烈之趋势,因为80%以上的冲突都与土地相关。彻底取消征地也是保护农民土地权益,提高农民收入以及纠正计划经济时期的错误的有力措施,也可解决政府土地财政依赖症、官商勾结腐败等问题。

征地制度永远解决不了标准补偿问题。因为这等于是让基层政府自己解决自己。目前试图通过提高补偿标准来解决征地冲突,其实这是远水不解近渴,也是难以办到的。因为本身地是基层政府部门征的,低补偿标准也是他们干的。现在让基层政府自己去加强督查,保证农民被征地之后及时足额得到补偿,其实是让他们自己处理自己,是不可能的,他们一般会通过欺上瞒下的手段去进行征地,中央政府要监督要管,成本是巨量的,也是不可能的。所以不如干脆统一规定,不要征地了,一切围绕市场规则来办,才能彻底解决该问题。

征地导致农民受损,基层政府与开发商受益,形成土地财政与腐败,于国于民都不利。征地制度养成地方政府“土地财政”依赖症,也是目前房价高涨的主要原因。虽然中央政府多次规定要多给农民补偿,许多征地没有及时足额发给农民;地征走之后没有让农民及时加入当地的社保体系,这就引起比较大的矛盾。

我国目前依靠政府力量进行城市化会带来严重后果。通过低价获得农民的土地,收归国有,一级市场被政府垄断的。目前农民土地被征用是按照土地年产农作物的多少倍数来进行补偿的,我们知道我国的农产品一直以低价而著称,这样一算,农民得到的实际补偿是极低的。农民土地被征走之后不能从事农民生产,生活无保障,工作无保障,从而产生很大的社会稳定问题。

政府以极低的价值从农民手中拿地,要么高价转变,形成土地财政依赖症,还产生很大的官商勾结,产生腐败。 低价拿走农民的土地,等于农民低价补贴城市,这会导致更大的城乡收入差距。降低开发速度对中国有好处,防止政府片面依靠垄断土地,导致未来的经济泡沫。

目前的低价城市化断了农民可以从自己土地中致富的梦想。取消土地征用, 农民可以从土地升值中获得更多,目前过度占有农民耕地的现象就会放缓,某种程度上会有利于国家的粮食安全。

建设用地让农民与开发商进行协商,农民为了自身利益会与开发商进行博弈,一方面增加农民收入,也会大大增加开发商成本,减缓土地被侵占速度。  

取消征地并不损害国家利益。如果国家要进行公益性的建设,比如修建道理等,也是可以去征用的,但必须要由市场来决定,国家可以动用征地权,以高于市场价也进行强制性的购买。但应该由当地的人大代表来投票表决,不以政府说这是公益性的建设就可以了。由人大代表来决定是不是属于公益性征地,该不该征。这样就可以扼制目前愈演愈烈的基层政府征地狂潮。

所以是到时候该取消人为地规定城市土地属于国家,农村土地属于集体所有的不合理规定的时候了。

 

靠集中居民乱动农民宅基地来避免政策红线的做法要收敛了。

文件规定:有序开展农村土地整治,城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内,周转指标纳入年度土地利用计划统一管理,农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有,确保城乡建设用地总规模不突破,确保复垦耕地质量,确保维护农民利益。

过去不少地方,通过集中居住,宅基地换房,把农民的宅基地置换出来,然后用这些土地发展工业,农民没有得到多少好处,地方政府与开发商收获满满的,带来了很大的民怨。这次的一号文件专门说明,以后这些土地还是属农民集体所有,不能轻意用来发展工业。只是应该更进一步的规定,如果真要是发展工业了,应该让农民参股分红才可以。

  

应该还给农民宅基地私有权利。

很多农民的骨子里认为宅基地就是我们自家的地,祖祖辈辈就住这么一块地,你政府凭什么就把它拿走了,什么都变成你集体的了。你比如说在农村里要拆宅基地谁敢动?动了之后,他是要跟你拼命。他祖祖辈辈就认为这是我家的地,怎么就变成你集体的呢?在很多农民的骨子里都是这样认为的。后来怎么就成了国家的了?国家也只是在1949年才成立。所以我觉得这个问题实际上是可以讨论一下。我提出一个观点——实际上你如果真想帮农村破题,你现在搞新农村建设是破不了题的。真想破题,你直接要替农民留一块活命的地。你说农地不要动是可以理解;但是宅基地这一块,它又不生产粮食。你就把宅基地这块留给农民,不要再留给地方政府让他拿走了,把这一块作为农民的活路。刚才我很赞同党老师的观点,实际上我也有这种想法,农民他一生投资里面的60%都是和他的住房相关的——他就是攒钱,攒了一辈子;然后是建房;建了房然后是娶媳妇;娶完了媳妇,然后是生儿子,有孩子又开始攒钱建新房。所以农民即使有那么一点闲钱基本上是攒钱用来建住宅了。而现在国家的政策,农民的宅基地建设又不给抵押贷款。不给抵押贷款,所以农民即使有了闲钱不敢干别的事,所以现在搞什么家电下乡工程,一般的穷农民买不起。财政拿钱应该补穷人的,不应该是补富人的,但是你现在的政策就是把农村的富人给补了,因为只有买了才能拿补贴。我觉得这政策不合适。所以我说宅基地应该放开,允许农民经营,农民要跟开发商合作也行,农民自己贷款也行。最重要的是要解决农民的贷款难问题。 允许农民用宅基地抵押贷款,这一块实际上可以给农民开一道小口子。保护耕地是最大的借口,刚才赵主任讲得很好,名义上是保这个实际上是干另外一个事。那还不如就把这一块放了,可能整个农村的经济就盘活了,这是我的一个观点。

(作者郑风田为中国人民大学教授)

 

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