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郑风田:农田水利建设与管理机制亟待重构  

2011-01-30 23:20:27|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2011年01月29日08:08  来源:金融时报  作者:记者 胡萍 

 

  2004年至2010年,中央连续七年发布了以“三农”为主题的“1号文件”,今年“1号文件”即将出台,再次锁定“三农”似乎成为各界共识。从此前中央农村工作会议传递的信息看,今年将重点加快水利改革发展,将出台财政、投资、金融等一系列政策支持水利改革发展。“1号文件”的出台能否给困扰我国农村已久的难题提出一个解决方案?我国农村水利建设现状如何?农村水利建设资金困境如何破解?记者就以上问题采访了“三农”问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。

 

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POS机套现产业链:地下现金疯狂 全国查处伪劣葡萄酒70多吨 国家邮政局通知:快递春节应营业 京二手房交易疯狂 晚上9点才结束 美廉美超市被指价签混乱 郭田勇:作为独董我最关心的问题   记者:近几个月以来,山东、河南、河北等9省市降水量持续偏少,旱情迅速发展,冬小麦缺水严重,人畜饮水困难。其中,山东已有5973万亩农田受旱,小麦产量占到全国四分之一的“中国粮仓”河南受旱面积1586万亩。2006年川渝大旱,2009年华北大旱,2010年西南大旱和南方暴雨,近十年来可以说我国旱涝灾害不断,威胁着农业生产。您如何看待我国的农田水利现状?“1号文件”即将出台,您认为今年的“1号文件”重点是什么?

 

  郑风田:近年来频繁大范围的干旱洪涝灾害,暴露出我国农田水利设施建设存在一些严重的问题。我国季节性气候明显,雨季时雨量较多,旱季时又有可能几个月不下雨。主要的解决方法,就是进行农田水利建设,大到大江大河的治理,小到沟田渠、堰的维护,等等。利用农田水利设施在雨季时把多余的雨水贮藏起来,到旱季时加以利用。

 

  如果算上今年,中央一号文件已连续8年涉农。此前中央农村工作会议讨论的《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》,对新形势下水利事业的战略地位和作用做了新的定位;就新时期水利改革发展的重大问题进行了全面部署;就水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则,突出加强农田水利等薄弱环节建设,全面加快水利基础设施建设,建立水利投入稳定增长机制,不断创新水利发展体制机制,切实加强对水利工作的领导等方面进行了全面部署。

 

  今年把聚焦定位在水利上,凸显了该问题的严重性与紧迫性。农田水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利发展,不仅事关农业农村发展,而且事关经济社会发展全局;不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,还关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置,着力加快农田水利建设,推动水利实现跨越式发展。

 

  记者:您认为我国农田水利投入状况如何?为什么现在国家财政大力向“三农”倾斜,“1号文件”屡次强调农业基础设施建设,农民收入和资金投入能力较过去而言亦有大幅度提升的情况下,农田水利设施却难以抗衡大旱等灾情考验呢?您觉得目前农村水利建设存在什么问题?

 

  郑风田:改革开放30多年来,我国农村经济建设取得了较大的成绩,但是农田水利投入却呈现逐渐弱化、恶化趋势。我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50年代至70年代,30多年前,我国农村地区就已经建立起了相对完善的农田水利设施体系。当时全国建设了8万多座大中小型水库,并且大多数都有配套的渠系工程。自从上世纪80年代分田到户以后,沟塘渠堰的维护就处于停滞状态,国家的投资主要被用于大江大河的治理。近年来,我国加强了对粮食主产区的农田水利设施建设,但非粮食主产区的农田水利却少有人投资建设。这些问题使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”,无法承担较大的旱涝风险。

 

  农田水利设施难以抗衡大旱等灾情考验的核心原因在于,我国农田水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面:一方面,由于农田水利是公共品,私人投入激励不足,市场机制无法发挥其有效配置资源的作用;另一方面,本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看,尽管我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升,但实际上,改革开放30多年来,大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展,直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。其中,能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。第二次全国农业普查(2006年)数据显示,全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资,而能够获得投资的村庄仅占9.56%。

 

  在实际调查中发现,目前农村水利建设中最大的问题是“最后一公里”的建设缺位问题。尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等,但却难以通到田间地头,地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟塘渠堰建设,而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题,也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰建设的重任。这些都导致在灾害来临时,常常只能“望水兴叹”。

 

  记者:如何解决困扰中国农村已久的如中小河流失治、抗旱设施滞后以及建立水利投入稳定增长机制等难题?

 

  郑风田:我国需要重构农田水利建设与管理新机制。其一,从国家战略层面上高度重视农田水利建设,由中央政府划拨专款用于农田水利建设。作为一种高投入、高风险、低回报的资产,农田水利工程实际上并不完全适合私人经营,应让农田水利工程的管理、维护工作回归公益性质。其二,政府支农投入需要强调以小型农田水利建设为主,着重解决毛细渠道的建设、维护和清淤等问题。其三,可以采用“以工代赈”等补贴方式,鼓励农民修建、维护一些小水塘、蓄水池等微型农田水利设施,发挥多雨季节蓄水以备干旱时节供水,增加农户的抗灾减灾能力。例如,可以给村庄下拨修缮资金,让他们把自己村庄的贮水设施修建完善。这些资金在投入的同时还可以提供就业岗位,解决部分农民的生计问题。其四,未来应建立自下而上的需求表达机制。要提高农民的组织化程度,使其合理表达意愿,降低政府与农民之间的交易成本,形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制。其五,建立针对地方政府的问责机制。出现严重的干旱问题时,对地方政府一把手进行行政问责,从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视。其六,在政府主导的投资之外,也要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区,同时利用民间NGO的力量来监督工程项目的实施、管理和维护工作,通过加强多渠道的资源动员能力建设,实现农田水利建设的多方合作机制。

 

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