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郑风田

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我国农田水利建设的反思:困境篇  

2011-02-27 11:21:36|  分类: 粮食安全问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑风田 崔海兴 郎晓娟

 

困境之一:如何做好“贮水于民”,解决农民“最后一公里”的灌溉问题?

我们对农田水利投资有一个误区,国家只负责大江大河的治理,而对农民真正影响最大也关键的最后一公里问题却存在很大的问题。更要命的是对最后一公里影响最大的“两工”制度前几年也被取消了,这等于切断了修补农田水利设施的最主要支点。一项数据显示:中国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%,工程失效和报废的逼近3成,导致个别地区可灌面积减少近半。直至2003年,中国19.5亿亩耕地中,还有11.1亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30%—40%,在河南,这个数字还要更低。水利部副部长鄂竟平也承认并正视中国农田水利工程长期“欠账”的问题。据调研,那些还能动员大家进行灌溉的地方基本上都是拒不执行取消“两工”的“违法之民”。“两工”对农田水利建设极其重要,取消“两工”等于让他们在干旱面前束手无策,再加上“一事一议”成了什么都难议,灾难最终演变成了望天收,还有不少地方一直靠上世纪六七十年代修建的农田水利设施吃老本。农田水利的修建要通过集体行动来建设,属于公共品建设,具有搭便车的天然属性。目前的这种困局各地进行了不少的“土法”试验,但在国家层面一直没有一个好的说法。

重庆市南川区白沙镇就是一个典型的案例。该镇严重缺水,每年春播时都必须依靠从附近大观镇的土溪水库引水育秧,土溪水库建于20世纪60年代,到70年代时建成一条长达25公里的主干渠通往白沙镇,但之后的30多年里就再没修整过,仅靠每年放水时应急性的清淤补漏,如此,主干渠的水根本流不到渠尾,相应地,大量农户 的田地也就根本无法得到及时灌溉。对于土溪水库的所有者来说,他们的职责仅仅是维护水库本身的安全和蓄水,以及按各村要求开闸放水,并收取相应费用,但在白沙镇的农户看来,他们交了水费,急需的灌溉却被延误乃至造成作物减产,自然就没有继续缴纳水费的积极性。此外,尽管不少农户都知道沟渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因,却并没有太多的动力来集资修建维护渠道,原因在于目前对于渠道的整治维修费用相当昂贵,仅仅一条小支渠都将耗资十多万元,这不是小农户所能承受得起的,农户们的愿望就是村里或镇里能出钱来修建水渠,而村集体乃至镇集体,也同样表示没有相应的经费来完成这一事务,只把希望寄托在上级部门的拨款上。

因此,我们不得不产生这样的疑问:大江大河治理固然关系重大,事关农民生活和农业生产的“最后一公里”是否也应给予足够重视?

 

困境之二:部分农民为何对抗旱如此“漠然”?

近几年农业比较效益下降,农业收入下降,农村大量劳动力向城市转移,且多为年轻劳动力。大多年轻的劳动力选择外出打工,而不愿意留在家中种地。原因十分简单:即使在外打工的生活并不安逸,但同样的劳动至少能够换来比在家种地多得多的收益。但多少让人有些不能理解的是,面对2010年百年不遇的特大旱灾,有些地方农民的抗旱积极性仍然不高,包括一些返乡农民工再次选择离乡进城。面对旱灾却不愿浇水,这一看似矛盾的选择却包含了农民的许多无奈。普遍较低的种粮收益,部分地区沉重的水费、电费和油费负担,加之滞后的农田水利基础设施建设,极大地损害了农民参与农田水利设施建设和维护的积极性。农民在灌溉土地时遇到的困难重重:或是缺水,或是缺电,或是有水有电却价格昂贵。

 

中国农业生产面临最大的自然威胁就是干旱。2010年,我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重,为1998年以来之最。没有水可灌,尤其是在春夏交接正是小麦分孽时节,没有水就等于让小麦在身体成长的关键时间缺了营养,以后只能是个半残废了,减产甚至绝收都有可能。而农民通过引大江大河的水来浇灌成本又太高。所以在大旱时出现政府着急农民放弃的尴尬局面。农民自己是很会算帐的,一亩麦子,年成好时也就收入200-300元,现在干旱减产已成注定,而用水浇灌成本一亩地要70-80元,算下来农民几乎没有什么钱可赚,所以干脆放弃浇灌算了。经济学有一个合并缪误:每一个个体的理性选择,汇合成一人整体结果就可怕了,成非理性的了。因为都不抗旱了,小麦真要是绝收了,国家的口粮安全就成大问题了。

 

以山西为例,一亩地粮食产量在800到1000斤,其间需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的话,单靠降雨,成本就会降低。虽然农民不会完全靠天吃饭,但是他们会选择尽量减少人工灌溉。因为在各项成本中,水是成本较高的。如果遇到水价和化肥价格上涨的情况,农民每亩地的纯收入只有100元左右,这还不算人工成本。

 

在2010年春大旱时,央视《新闻调查》栏目就对河南省部分受灾严重地区进行了调查,在调查过程中,部分地区的农地旁就有可供灌溉使用的水井,但由于电网设施建设相对滞后,农民却无法通过电力带动水泵将水井中的水抽取出来。有些地区浇地要使用工程用电,电价和油价非常高,如果用不起就只好听天由命。

 

为何农民会对抗旱如此“漠然”? 是农民参与农田水利设施建设的动力不足还是其“有心而无力”?

 

 

困境之三:以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”改革是否应该打住?

农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关,但是过去几十年相关经验表明,虽然国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索与反思,但广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍是失败的。其中最受人瞩目的是对“世界银行共识”在治水方面面临的困境进行了深刻的反思。

“世界银行共识”坚持私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式, 这种观点认为市场能够优化资源配置,而公共资源(比如水资源)则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品,因此,构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革,我国也不例外。但是十几年的探索之后,人们发现“世界银行共识”并没有为这些国家农田水利设施建设带来光明前景,反而出现很大的困境,诸如社会力量无力承担高额的建设和管理费用,国家资金的撤出加速了资金链的断裂,使得农田水利等基础设施建设停滞不前;农田水利等基础设施的私营化加大了人们获得公共服务机会的不平等,造成更大的贫富差距;损害低收入阶层和农村居民的利益,甚至引起社会动荡等等。

在农田水利设施建设方面“世界银行共识”被越来越多的国家抛弃,取而代之的是政府投资为主、社会资源参与为辅的治理模式。以韩国为例,该国的农田水利基础设施的改革是“新村运动”的重要组成部分,随着新村运动的推行而不断深化。在投资上,韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系,从资金上保证了农田水利基础设施建设和管理工作能够顺利进行;根据各地特殊的地域特征,积极动员当地农村社会资源,建立“自下而上”的动员机制,充分体现农民的积极性、主动性与创造性;政府提供多种优惠政策与奖励措施,根据各个村庄的表现,政府实行奖勤罚懒的机制,以官办型民间组织为管理主体,根据农田水利基础设施规模的大小,由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。

我国近年来的水利部门改革已进入误区,片面地在“世界银行共识”引导下进行“市场化、私有化”的改革,现在很多水利设施被承包给私人,周围的农户用水成了问题,有些水利设施被变为他用,本来是为农业用水提供灌溉,现在却成了一种旅游开发。比如在重庆、湖北一些地方,水塘的承包要求承包者对水塘进行日常维护,并保证对村民的免费供水,但因为没有制度去约束,水塘承包后,周围农户的用水就成了问题。所以发展小农水,水利部门不能过分追求资本化,地方政府部门不能过分强调农田水利设施的私有化,不然就损害到了农民农业用水。

部分水利部门利益货币化带来的后果之一,就是他们的眼光只盯着那些能赚钱的项目,而对农民的“保命水”却不闻不问。在水利设施的资金投入和建设管理方面,一些水利部门出于效益的考虑,更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障,对于农业用水和中小型水利设施 则缺乏兴趣,尤其是部分水管单位作为企业推向市场后,为城市和工业服务,效益较好的水利设施更容易获得资金投入,而公共品特征强、收益低,需要财政扶持的农田水利设施,则以“财政紧张”为由,只能得到极少量的投入,把希望寄托于国家拨款。在长期缺乏资金,难以管理和维护的情况下,建设于上世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏,失去其应有的效果,最终在特大旱灾到来时难以发挥作用。

我们不禁要问:如果仅以经济收益评价水利项目,投入高、收益低的农民“保命水”是否会因此丧失自己的立足之地? 谁来保证“保命水”?

 

困境之四:怎样才能使“农民的声音”不再缺位?

我国农田水利设施的投入与管理,农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上,虽然项目的申请与安排的名义很可能都 是以农民的名义,但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程,农民的利益得不到保证,农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制,只有提高农民的组织化程度,才能合理表达农民意愿,降低政府与农民之间的交易成本,形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制,水利才能真正的搞好。

按照“农民本位”的要求,农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向,然而现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出,作为实际受益者的农民既 不能参与项目的规划,也不知道资金的实际使用情况,最终项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与,在这种情况下,即使没有政府部门的逐利行为,单纯由政 府作出的决策也很难真正体现农民对基础设施的需求,而一旦各级政府由于各种理由挪用、截留支农资金,或者根据部门利益安排支农资金项目时,农民也无法对此 进行监督和检举,从而最终造成对农民利益的损害。

农户本身是农田水利设施的直接受益人,但在农田水利设施的投入、建设和管理过程中却始终难以表达自己的利益诉求。缺乏“农民声音”的农田水利建设又如何能真正做到让农民满意?如何让农民成为农田水利设施建设的主体,让农田水利设施真正服务于农民,是当前水利建设中急需解决的问题。

 

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